We willen graag dat overheidsdiensten aansluiten bij wat mensen in hun eigen context nodig hebben. Dat is de laatste jaren geen punt van discussie meer. Hoe je dit moet doen, wel.
Overheidsorganisaties zijn niet ingericht om de ervaringen van burgers centraal te stellen bij het maken van beleid en bijbehorende diensten. Dit maakt dat ze behoorlijk moeten veranderen en de meeste uitvoeringsorganisaties in Nederland zijn dan ook bezig met allerlei trajecten om een betere publieke dienstverlener te worden.
Als promovendus bij de TU Delft onderzoek ik hoe nationale publieke dienstverleners diensten kunnen maken die goed zijn voor mensen. Deze maand kwamen de eerste resultaten van mijn onderzoek uit op DRS, een internationale design conferentie. Daar presenteerde ik een aantal mechanismen die helpen om mensgericht ontwerpen te verankeren bij het maken van beleid en diensten.
Je kunt het hele paper hier downloaden. In dit blog een samenvatting van de resultaten en een paar aanbevelingen wat we hier in de praktijk mee kunnen bij de overheid.
Mijn onderzoek volgen en geen blog missen? Abonneer je op mijn maandelijkse nieuwsbrief.
Echt mensgerichte oplossingen sterven vaak in schoonheid
In dit deelonderzoek van mijn PhD keek ik hoe principes en activiteiten van mensgericht ontwerpen belemmerd of juist versterkt worden bij het maken en uitvoeren van publiek beleid en diensten. Ik gebruikte hiervoor de ISO standaard mensgericht ontwerpen. Eerder schreef ik al blogs wat deze 6 principes inhouden. Je leest ze hier alle 6.
In de theorie over mensgericht ontwerpen bij de overheid weten we dat ondanks goede pogingen het lastig blijft om deze principes echt goed te verankeren. Dit heeft bijvoorbeeld te maken met politieke mandaten, een risicomijdende cultuur, top-down structuren voor samenwerking, burgerparticipatie die vaak symbolisch blijft en een gebrek aan resources, kennis en kunde. Daarom komen initiatieven waarbij echt mensgericht ontworpen wordt vaak niet uit tijdelijke pilot fases en “sterven ze in schoonheid”, zoals een van de participanten uit mijn onderzoek theatraal opmerkte.
Hoe het wel kan, onderzocht ik 2,5 jaar lang als actieonderzoeker in de praktijk bij het programma Clustering Rijksincasso. Hier werken 8 landelijke dienstverleners samen aan betere dienstverlening voor mensen met schulden. Ze maken bijvoorbeeld een digitaal overzicht van betaalachterstanden en bieden een gezamenlijke betalingsregeling aan. Hoe en waarom ik deze casus koos, lees je in deze blog.
Uit alle helpende en hinderende factoren die ik vond (het waren er opgeteld over de 100) identificeerde ik een aantal mechanismen. In een mechanisme werken helpende of hinderende factoren op elkaar in om iets voor elkaar te krijgen of juist niet. In het artikel ga ik ze allemaal uit-ge-breid langs, hier vat ik ze kort samen.
Maak het normaal om gebruiksonderzoek te doen
Ja, mega open deur.
Dit is gewoon de basis. Als je geen gebruiksonderzoek doet of het blijft bij symbolische participatie, dan weet je gewoon niet wat mensen nodig hebben. En dan kun je daar ook niet mee aan de slag.
Doe je af en toe gebruiksonderzoek, dat is al beter, maar dan kun je daar nog steeds niet echt op handelen. Pas als je het normaal maakt om gestructureerd en regelmatig, als vast onderdeel van je werkritme, feedback van burgers op je ideeën, beslissingen en maaksels te krijgen, kun je er echt wat mee.
En wat dan cool is: het helpt je enorm om discussies te slechten. In sommige deelprojecten zag ik dat discussies heel abstract bleven en soms weken rond bleven gaan. Burgeronderzoek werd uitgesteld, want “we moeten eerst zelf op 1 lijn zitten”. Maar wanneer gebruiksonderzoek een vast onderdeel was, bleek dit juist een gids in discussies en maakte het besluiten nemen veel makkelijker en sneller.
Hetzelfde geldt voor het betrekken van alle rollen die je nodig hebt om multi-disciplinair te kunnen werken. Het team werkte samen met veel verschillende organisaties die allemaal een eigen werkcultuur meenamen. Dit bleek enorm uitdagend en lukte door bewust te bouwen aan stabiliteit en continu de gezamenlijke missie in de gaten te houden. Hoe ze dit deden schreef ik al eerder in de blog Stille ontwerpers en fluïde teamgrenzen.
Maak ruimte om te handelen
Gebruikersinzichten kunnen nog zo duidelijk zijn: je moet ook mandaat hebben om er iets mee te doen. Helemaal als je niet alleen kleine aanpassingen wilt doen, maar ook ingrijpende zaken in beleid en systemen wilt veranderen.
Bij CRI zag ik dat mandaat niet gegeven is maar je kunt het wel actief organiseren. Door goed inzicht te hebben in wat burgers nodig hebben (gebruiksonderzoek!), kon het team dit koppelen aan concrete mogelijkheden in de uitvoering en maakten ze een zogenaamde maatschappelijke businesscase. Bijvoorbeeld door het CBS te vragen onderzoek te doen naar overlap in schulden. Vervolgens brachten ze dit in bij beleidsdepartementen en samen met hen in de politieke besluitvorming voor een opdracht om dit aan te pakken.
Een nadeel van dit mechanisme is dat je dit mandaat continu moet verlengen. In mijn onderzoeksperiode zijn er 2x verkiezingen geweest, wat dit dus enorm arbeidsintensief maakt. Er is dus meer nodig.
Creëer ‘feiten op de grond’
Ik zag dat kleine, tastbare stappen vaak meer beweging maakten dan grote uitgewerkte plannen. Bijvoorbeeld, een eerste versie van een dienst voor een kleine groep mensen die als eerste geholpen kunnen worden. Iets dat al werkt, al is het nog klein, waar de organisaties vervolgens ook weer van konden leren.
Dat soort stappen creëren “feiten op de grond”, zoals een participant dat noemde. “Wij laten zien dit is echt, en het gebeurt al. Je kunt ook meedoen.” Collega’s en bestuurders kunnen zien dat het niet alleen een idee is, maar dat het al gebeurt. Kleine stappen zijn ook makkelijker om te implementeren in de dagelijkse operatie. En zodra iets eenmaal ‘in de lijn’ zit, wordt het ook moeilijker om weer terug te draaien.
Tegelijk werkte dit niet alleen operationeel. Met brieven aan de staatssecretarissen voor besluiten en naar de Tweede Kamer waarin werd vastgelegd wat er ging gebeuren, ontstonden er ook politieke feiten. Doordat er in de praktijk al iets stond, werd het makkelijker om politieke steun te organiseren. En met de politieke feiten kregen de operationele stappen weer vernieuwd mandaat en gingen medewerkers in organisaties zich daarnaar verhouden.
Die twee dynamieken versterken elkaar. Je maakt iets kleins in de praktijk, waardoor het serieuzer wordt in beleid en politiek. En doordat het politiek wordt vastgelegd, krijgt de praktijk weer meer ruimte om door te gaan.
Bouw leermomenten standaard in het proces
De laatste beweging is van project naar systeem. Want één goede dienst of één goed experiment is nog geen mensgerichte overheid.
Daarvoor moeten gebruikersinzichten structureel leiden tot aanpassingen in beleid, wetgeving, financiering en verantwoordelijkheden. In het onderzoek zag ik bijvoorbeeld hoe vaste terugkerende momenten voor beleidsupdates er ook voor zorgden dat gebruiksinzichten logisch meegenomen konden worden. Het ontwrichtende effect dat gebruiksonderzoek vaak kan hebben “waarom kom je daar nu mee, het is toch al af” en ik ook beschreef in mijn eerste artikel beschreef, zag ik daarom veel minder terug.
Een extra voordeel van deze terugkerende beleidsmomenten is dat het tijdelijke mandaat dat je eerder moeizaam verkregen hebt hier omgezet kan worden in vast beleid (en daarmee vast mandaat om het op die manier te doen).
Een belangrijk principe van mensgericht ontwerpen is dat je uitgaat van de hele ervaring van de gebruiker. Dat vraagt dat organisaties verder kijken dan hun eigen stukje van de keten. Mensen ervaren geen losse loketten, wetten of uitvoeringsorganisaties. Ze ervaren één overheid. Juist daarom moet mensgericht ontwerpen soms niet beginnen bij één dienst, maar bij de totale ervaring van burgers door het systeem heen. Deze gedachte was de premise van CRI maar maakt ook hun uitdaging groots en soms overweldigend.
Zoals een van de participanten zei: “Vanuit het perspectief van de burger was het onvermijdelijk om alle grote uitvoerders hierbij te betrekken. Dat maakt de scope enorm, maar het is ook de enige logische stap.”
Om het gefragmenteerde schuldenlandschap aan te pakken en als 1 overheid op te treden, combineerden ze meervoudig opdrachtgeversschap op beleidsdepartementen met integraal inzicht in de problematiek bijvoorbeeld met behulp van het CBS dashboard dat elke 2 jaar een nieuwe update uitbrengt. Een belangrijk concept in de literatuur over service design is orkestratie. Je moet het zien als een dirigent die een orkest helpt een mooi stuk te produceren. Deels is de uitdaging zo groot dat “het van niemand is” en toch kun je daar als dirigent een coherente ervaring van maken.
Een versterkende dynamiek
De zes mechanismen vormen samen een versterkende cyclus. Gebruikersbetrokkenheid maakt behoeften zichtbaar. Dit helpt mandaat verkrijgen dat handelen mogelijk maakt. Multidisciplinaire samenwerking vertaalt inzichten naar uitvoerbare oplossingen. Feiten op de grond geven die oplossingen bewijs en momentum. Beleidsvensters zorgen dat leren uit de praktijk terugvloeit naar beleid. En door het systeem rond de ervaring van de burger te organiseren, kunnen deze stappen over meerdere organisaties heen worden opgeschaald.
Die samenhang maakt de aanpak krachtig, maar ook kwetsbaar. Als één mechanisme wegvalt, verliest mensgericht ontwerpen snel tractie. Dat geldt zeker in een keten met meerdere organisaties: wanneer één partij niet meebeweegt, kan dat de gezamenlijke voortgang vertragen en de hele ervaring van de burger raken.
Aanbevelingen
Wat betekent dit voor overheidsorganisaties die mensgerichter willen werken?
Ten eerste: investeer bewust in de mechanismen zodat ze met elkaar als versterkende cyclus kunnen werken. Normaliseer gebruiksonderzoek in een vast ritme. Organiseer mandaat om op de uitkomsten te lopen. Neem kleine stappen en creëer feiten op de grond. Bouw actief aan multi-disciplinaire samenwerking en plan terugkerende beleidsupdates in om de lijn stap voor stap aan te kunnen passen. En: schaal op naar de werkelijke missie, organiseer de overheid vanuit de hele ervaring van de burger. Maak vanuit dat perspectief je keuzes.
En als tweede, werk zoveel mogelijk in de lijn. Vaak hoor ik bij grote veranderopgaves “de lijn moet rust krijgen”. In mijn onderzoek zag ik dat echte verandering juist in de lijn gebeurt én daar het beste beklijft. Labs en pilots zijn nodig om te leren, te verkennen en anders te kijken. Maar de lijn is nodig om veranderingen te verankeren in beleid, systemen, budgetten en verantwoordelijkheden. Het lab helpt om anders te denken maar de lijn bepaalt of burgers er iets van merken.
In het schuldendomein zie je inmiddels dat deze manier van werken resultaat kan hebben. De CRI-aanpak was erop gericht om escalatie naar zwaardere incassotrajecten te voorkomen en minder losse schuldentrajecten naast elkaar te laten ontstaan. Eerste rapportages van de Algemene Rekenkamer en de jaarlijkse monitoring van SZW laten zien dat het programma begint bij te dragen aan betere coördinatie en meer samenhang in de rijksincasso.
Dat is precies waar het uiteindelijk om gaat. Niet mensgericht ontwerpen als doel, maar als middel om diensten te maken die goed zijn voor mensen.
Verder lezen?
Wil je meer weten over het onderzoek achter deze blog? Lees dan het paper waarop deze blog is gebaseerd: From lab to line: mechanisms for anchoring human-centred design in public policy and service development.
Deze blog bouwt voort op mijn eerdere artikel More than the process, waarin ik onderzocht waarom het gewone ontwerpproces niet genoeg is in de context van overheidsdienstverlening. De toegankelijke samenvatting daarvan lees je in mijn eerdere blog: Het proces vertrouwen is niet genoeg.
Wie meer wil weten over de ontwerpprincipes achter mensgericht ontwerpen kan kijken naar de ISO-standaard voor Human-Centred Design, ISO 9241-210. Daarin staan onder andere gebruikersbetrokkenheid, iteratief werken en begrip van de gebruikscontext centraal. Over alle principes schreef ik al eerder een serie blogs.