Categorieƫn
De lerende overheid Hoe doe je onderzoek?

Luisteren naar de burger, een begin voor een professionele standaard

Luisteren naar de burger is helemaal hip in overheidsland aan het worden. Tenminste, dat lees ik in allerlei posts op Linkedin van ambtenarencollega’s. Dat willen is alleen nog niet doen. Luisteren naar de burger en vervolgens ook zorgen dat er iets mee gebeurt, is best moeilijk.

Daarvoor moet luisteren naar de burger niet incidenteel zijn, maar standaard. Het beleid en de uitvoering ervan moet erop gebaseerd zijn. In dit blog een start hoe je het luisteren naar burgers professioneel aan kunt pakken in je organisatie door goede standaarden in te bakken. Met als doel, zoals Marije van den Berg onlangs in haar podcast als nieuw begrip introduceerde, om beleid goed te kunnen beheren.

Over een aantal zaken schreef ik al eerder. Daar zal ik naar linken zodat je deze blog kunt gebruiken als start om door te lezen naar praktijkvoorbeelden of experimenten.

De ‘feedbackloop’

In augustus deelde ik op dit blog nieuwe vragen. Ik werkte net bij de Nationale ombudsman. Hier wilde ik graag afkijken hoe je de feedbackloop burger – beleid – balie kunt opzetten in een organisatie. Bij de ombudsman is deze feedbackloop in het klein, bij overheidsorganisaties is het groter en massaler.

De laatste weken analyseerde ik hoe je deze feedbackloop professioneel kunt opzetten. Ik ontdekte dat hier verschillende invalshoeken bij komen kijken die invloed hebben op elkaar.

Het begint uiteraard met een goed gesprek en de burger kennen. Daarmee is nog niet geborgd dat de leefwereld van mensen leidend is bij het maken van de systeemwereld van de overheid. Hiervoor is moeten we het professioneler aanpakken.

Dit kan door te investeren in strategie, kwaliteit, informatiestromen, structuur en cultuur.

Een piramide met vijf lagen: strategie, kwaliteit, informatiestromen, structuur en cultuur. De bovenste heeft de laag eronder steeds nodig. Maar let op: culture eats strategy for breakfast.

Deze 5 onderdelen hebben elkaar nodig en zijn elkaars fundamenten. Daarom zet ik ze in een piramide. Investeer je in de ene, heeft dit invloed op een andere laag. Ik ga ze stuk voor stuk langs.

Strategie

Waarom willen we luisteren naar burgers? En wat doen we met wat zij ons vertellen? Hier begint het uiteraard mee.

Het ultieme doel is, als je het mij vraagt, om overheidsbeleid en -diensten te maken die goed zijn voor mensen. En ze continu met zorg te beheren. Dat betekent niet dat iedereen alles maar mag en kan, ook handhaven of grenzen stellen kan op een humane en begrijpelijke manier.

Ik heb de meeste ervaring in uitvoeringsorganisaties die diensten maken voor burgers. In deze context: wat zijn eigenlijk overheidsdiensten die goed zijn voor mensen? Lou Downe schrijft in Good services 15 principes voor goede overheidsdiensten. In een eerder essay schreef ik dat ‘het niet gaat om de website (of welke vorm je overheidsdienst heeft) maar om mensen’. Mensen hebben een doel of maken iets mee, en als overheidsorganisatie ben je daar een onderdeel van.

Een handig startpunt om te beginnen met deze denkwijze is de oefening aanleiding, doel en taak. Zo naar je dienstverlening kijken verandert direct je blik 180 graden van het organisatieperspectief naar het perspectief van de persoon die te maken heeft met de overheid.

Een voorbeeld van aanleiding, doelen, taken en problemen vanuit het perspectief van een kinderopvanglocatie die te maken heeft met DUO. Dit voorbeeld komt uit deze blog uit 2017 :).

Wat betekent dit voor de strategie van burgeronderzoek in je organisatie? Al het onderzoek moet ertoe leiden dat je organisatie gevalideerd inzicht krijgt in de doelen, taken en aanleidingen van burgers. En die in de context van hun leefwereld kunnen plaatsen.

Bij de Dienst Uitvoering Onderwijs was ik onderdeel van het digitale team waar we ook met een aantal burgeronderzoekers (UX researchers) werkten. We gebruikten de leus van de Britse Government Digital Service: the strategy is delivery. Burgeronderzoek werkt pas als je samen met alle disciplines die verantwoordelijk zijn voor de dienstverlening het zo maakt dat de gebruiker ook echt zijn doel bereikt. Je toetst of je dit doel behaalt hebt als de cyclus rond is.

Ook bij de Nationale ombudsman onderzoeken we op die manier. Alle goede bedoelingen van de overheid ten spijt, uiteindelijk gaat het erom wat de burger ervan merkt in de eigen context. The proof is in the pudding.

Een voorbeeld. Vluchtelingen die naar Nederland komen om een nieuw leven op te bouwen spreken zelden Nederlands, meestal ook geen Engels en zijn soms zelfs analfabeet. Toch heeft DUO een site die voor inburgeraars zelf niet te begrijpen is. Uit gesprekken die we hadden met deze mensen en hun begeleiders hoorden we dat ze vaak Google Translate gebruikten om te begrijpen wat er op een site stond. Daarom bedachten we een ingebouwde Google Translate functie, waarmee je zelf de site in Arabisch zou kunnen lezen.

Maar iemand testte de functionaliteit en kreeg een rare tekst terug. Dat verhaal ging snel rond over in de organisatie en de vertaalfunctie kwam er niet. Terwijl het de mensen waar het hier om gaat echt zou hebben geholpen. Onze strategie om diensten te maken die de gebruiker zijn doel helpt te halen, legde het loodje. Het inzicht hoe vluchtelingen digitale producten gebruiken leidde niet tot moedige keuzes om een website te maken die ze kunnen lezen.

Dat brengt me bij de tweede laag van de piramide. Want om deze strategische doelen te halen, heb je nodig…

Kwaliteit

Een goed gesprek kunnen de meeste voeren, en natuurlijk begint het daar ook mee. Maar luisteren naar de burger is ook gewoon een vak. Als organisatie heb je gevalideerd inzicht nodig in de leefwereld van de burger. Hiervoor heb je goede kwaliteit nodig van het burgeronderzoek dat uitgevoerd wordt.

En de oplossing is eigenlijk best simpel: neem goede mensen aan, leidt mensen op, maak er een echte baan van.

Investeer in methoden en technieken. Gebruik mixed methods: haal inzichten op (kwalitatief) en valideer ze (kwantitatief). Onderzoek wat mensen zeggen en wat ze doen. Vaak is dit niet hetzelfde. Graaf dieper en plaats wat je leert in context.

Een screenshot uit de infographic die ik maakte over de manier waarop we bij DUO burgeronderzoek doen. De onderzoeksmethoden zijn gecategoriseerd wanneer je ze waarvoor kunt inzetten.

En reflecteer op hoe je werkt. Op je eigen bias, van jezelf, van het team en van de organisatie. Welke aannames zijn er over de burger? Zijn ze terecht, en hoe kun je daarachter komen? Wat betekenen ze voor de diensten die jullie maken? Maak ze bespreekbaar en onderzoek ze.

Voorbeeld: je kan het gevoel hebben dat het voor Groningers met aardbevingsschade ‘nooit genoeg’ is. Je doet je best als overheidsprofessionals maar krijgt steeds de deksel op de neus. Onderzoek dit idee. Is het waar? En als het waar is, wat zou er dan achter zitten? Welke ervaringen hebben voor Groningers eventueel tot dit gevoel geleid? Met wat je leert kun je nog eens kritisch naar het werk kijken. Hoe kan de overheid een brug slaan en wat betekent dit voor hoe je je diensten maakt en aanbiedt?

Een screenshot uit de infographic die ik maakte over de manier waarop we bij DUO burgeronderzoek doen. Onderzoek is pas af als je inzichten impact hebben op de diensten en producten.

Goede kwaliteit is niet alleen nodig in het doen van onderzoek, maar ook in het overbrengen van de inzichten. Wat is de kwaliteit van de aanbevelingen en wat gebeurt ermee? Wanneer je onderzoeksbevindingen genoteerd staan – in welke vorm dan ook – ben je pas op de helft. Hoe je ze deelt en met wie, bepaalt ook wat ermee gebeurd.

Dit is trouwens een van de redenen waarom ik overtuigd ben van de waarde van vaste onderzoekers in je organisatie en niet (alleen) samenwerken met externe onderzoeksbureaus die na het opleveren van de inzichten afscheid nemen.

Om goede kwaliteit te leveren heb je trouwens iets cruciaals nodig:

Informatiestromen

Bij de ombudsman komen er over allerlei onderwerpen en organisaties klachten en signalen binnen. Je kunt het zo bijzonder niet bedenken of er is weleens iets langsgekomen. We deden bijvoorbeeld laatst onderzoek naar een seance op een begraafplaats in Amersfoort.

Een overheidsorganisatie kijkt meestal niet zo breed. Bij DUO deed ik onderzoek naar de stufi en het onderwijs. Maar niet naar de hypotheken of de arbeidsmarkt. Vanuit het perspectief van de doelgroep hebben deze onderwerpen wel met elkaar te maken. Als overheid is het daarom nodig om deze onderwerpen te bundelen willen we weten waar studenten tegenaan lopen en wat ze nodig hebben van de overheid.

Sterker nog: uiteindelijk is het 1 relatie die iemand heeft met de overheid, en elk contact dat ‘ie heeft, heeft impact op die relatie. Ik visualiseerde eens een maand uit mijn eigen relatie met de overheid en ik belandde al snel in een enorme relatiespaghetti. It’s complicated, yes, it is.

Maar laten we even rustig beginnen…

Zelfs binnen 1 organisatie is het al moeilijk genoeg. Feedback van burgers sijpelt van alle kanten de organisatie binnen: via instagram, twitter, het feedbackformulier op de website, via het klantcontactcentrum. We doen steeds vaker pro-actief onderzoek: gebruikerstesten hoe specifieke applicaties gebruikt worden, hoe brieven gelezen worden en allerlei A/B-testen. We meten gedrag op overheidswebsites en er zijn allerlei bureaus of adviesorganen die uitgebreid onderzoek doen naar interessante thema’s.

Dit moet allemaal bij elkaar komen in heldere doorzoekbare informatiestromen. Zodat je makkelijk patronen kunt herkennen en verbanden kunt zien.

Voorbeeld: bij DUO gebruikten we een onderzoeksarchief om al het onderzoek te documenteren. Je kon zoeken op een specifieke doelgroep (mbo-studenten) of applicatie (MijnDUO), maar ook op abstractere onderwerpen zoals stress of schuldgevoel. We deden nooit gericht onderzoek naar stress onder studenten, maar in meerdere onderzoeken kwam het terug. Doordat we onderzoek goed tagden in het archief vertelde de informatiestroom ons over deze invalshoek. Dit was de aanleiding om een onderzoek te starten specifiek over stress- en schuldgevoelens rond de lening bij studenten.

Het gaat ook de andere kant op. Niet alleen de informatiestromen naar binnen, ook naar buiten.

Wat ik zo interessant vind bij de ombudsman is dat je breed kunt onderzoeken en meerdere organisaties de bevindingen aanbiedt. De overheid heeft zich opgedeeld in ketens, allemaal losse partijen die in estafette samenwerken. Mijn onderzoek naar de gevolgen van de gaswinning hebben we bijvoorbeeld aangeboden aan het ministerie van EZK, van BZK, de NCG, het IMG, de 5 aardbevingsgemeenten en de provincie Groningen. Allemaal hebben ze een rol in de oplossing.

Willen we bij de overheid professioneel luisteren naar burgers, dan moeten we ook voorbij onze organisatiegrenzen de informatiestromen goed organiseren. Dat heeft allerlei haken en ogen, bijvoorbeeld goed rekening houden met de AVG. Maar het is wel nodig, willen we als 1 overheid diensten maken die goed zijn voor mensen en passen bij hun leefwereld.

Je loopt al snel tegen allerlei structuurgrenzen aan. Dus gaan we snel door naar de vierde laag van de piramide.

Structuur

Hoe zit het met ‘de governance’? Moet het 1 afdeling zijn? En hoe werkt die dan samen met andere afdelingen? Wie is er wel van, en wie hoeft er niet van te zijn? Bij DUO voerden we een paar keer per jaar de discussie of onderzoekers wel of niet vast in een ontwikkelteam horen, of juist tussen de teams door moeten werken. Ik heb er veel blogs over geschreven en de ideale structuur weet ik nog niet.

Wat ik wel weet, is dit…

Je kunt inzichten over de burger niet opsluiten, het moet juist je hele organisatie door. Of je het dus centraal of decentraal organiseert, het maakt niet uit. Het moet op beide manieren werken.

Schurk dicht tegen teams aan die met de inzichten moeten werken of word zelfs deel van een team, en organiseer ook continu uitwisseling door de organisatie heen. Werk met vakgroepen, deel kennis en maak een centrale plek voor alle info. Hoe je het ook structureert, zorg voor heldere rollen en verantwoordelijkheden. Maak duidelijke afspraken en faciliteer samenwerking en initiatief zoveel mogelijk.

Burgeronderzoek is niet iets operationeels. Niet alleen. Inzichten over de leefwereld van mensen zijn essentieel op elk niveau.

Heel praktisch in de uitvoering, maar ook bij grote strategische keuzes over nieuwe regelingen, een belangrijke architectuurkeuze of omvangrijke proceswijziging. Aan het begin van een wetstraject wil je inzichten over de burger en de uitvoering, aan het midden en aan het eind. Daarom is het goed dat er veel meer aandacht komt voor het burgerperspectief bij het maken van beleid. En zouden er ook gewoon meer banen moeten komen op c-level op het gebied van burgeronderzoek (zie ook puntje 2 over kwaliteit).

Een voorbeeld. In 2020 trad de nieuwe onderwijswet Meer ruimte voor nieuwe scholen in werking. Twee jaar eerder waren we aan de slag hoe DUO deze wet zou uitvoeren. In de conceptversie van de memorie van toelichting stond een passage dat initiatiefnemers van een nieuwe school eerst met hun eigen digi-d inloggen bij DUO en aan hun aanvraag werken. Later in het proces kunnen ze dit dan omzetten naar een zakelijk account, wanneer de school ook concretere vormen aanneemt.

We maakten een prototype hoe dit zou werken en vroegen een aantal mensen die met een schoolinitiatief bezig waren om er eens doorheen te gaan. Maar zij wilden helemaal niet hun persoonlijke digi-d gebruiken om met DUO te communiceren, ben je mal, zij wilden direct een zakelijke relatie. Voor DUO was dit ook beter, want de MijnDUO’s voor burgers en scholen zijn in de architectuur gescheiden. Zo’n ‘omflipfunctie’ van accounts betekende nogal wat. Kortom: schoolleiders wilden het niet en het was duur om te bouwen. Hup, die passage eruit en hoe het ook kan zie je op deze webpagina van DUO.

Wat ik maar wil zeggen: met alleen operationeel onderzoek of klantfeedbackmanagement kom je er niet. Vroeg in het proces en op strategisch niveau moet je al beginnen met dit soort onderzoek.

Dit is allemaal nog binnen 1 organisatie. Om als 1 overheid te functioneren naar de burger moet ook de structuur daarbij helpen. Welke structuur helpt bij het samenwerken? Er zijn al oneindig veel werkgroepen en samenwerkverbanden.

Hierom is het belangrijk dat binnen een organisatie ook een centrale plek is waar al het onderzoek samenkomt. Vanuit die centrale plek kan er samengewerkt worden met andere organisaties. Een slimme zet die het makkelijker maakt om dwars door structuren en silo’s heen samen te werken is open werken.

En dan kom ik bij de laatste. Misschien wel de belangrijkste…

Cultuur

Ja, culture eats strategy for breakfast.

Voor alles wat ik hierboven schrijf, is vooral een luisterende cultuur nodig. Ruimte en hulp om samen te reflecteren op ons werk. Tijd en mogelijkheden om naar burgers te luisteren, of hun verhalen goed door te krijgen van professionele onderzoekers. De wens om de ander beter te begrijpen en het inzicht dat we gedreven worden door aannames, want ja, techniek en beleid zijn nu eenmaal niet neutraal. Veiligheid voor het geven en krijgen van feedback, ook en juist ‘naar boven’.

Iets maken puur en alleen zodat je het kan testen, misschien is het wel ruk, maar dat is oke, want zo leer je, en dan begin je opnieuw met nieuwe kennis. De overtuiging dat beleid en uitvoering nooit af is, want je relatie met de burger is nooit af.

De beste manier om met cultuur te beginnen is de confrontatie met de ander. Ik organiseerde bij DUO heel vaak ontmoetingen tussen ambtenaren en burgers, liefdevolle confrontaties, zodat collega’s kennismaken, luisteren en ervaren hoe belangrijk het is om te luisteren naar de ander. Ik vertelde de verhalen van studenten en vluchtelingen op allerlei manieren om zo’n cultuur te vergroten.

Dat deed ik naar het voorbeeld van Gov.uk, de Britse Rijksoverheid.nl. Zij gebruiken de stelregel dat iedereen die op een of andere manier aan de overheidsdienst meewerkt elke 6 weken 2 uur meekijkt bij onderzoek. Om te ervaren en te begrijpen waar mensen tegenaan lopen, wie ze zijn en wat ze nodig hebben.

De posters van het team achter Gov.uk. Two hours every six weeks.

Toen ik bij de overheid begon als onderzoeker en terug op kantoor kwam met allerlei verhalen over hoe het echt ging, in de buitenwereld, liep ik vaak tegen muren aan. ‘Wat een negatieve feedback allemaal’, ‘dat proces is nu eenmaal zo’, of ‘de website is al bijna af, we kunnen nu niet meer zo ver terug’. Waren mijn collega’s eerder in het proces maar wat begripvoller, dacht ik soms, niet wetende tot welk avontuur die aanname me zou verleiden.

Van 2018 tot 2020 onderzocht ik wat er nodig was om bij de overheid een begripvolle cultuur aan te wakkeren. Het leidde tot een fotoserie van mijn collega’s en negen essays over een begripvolle overheid: debegripvolleambtenaar.nl.

Je snapt, over cultuur wil ik dus nog wel wat alinea’s tikken, maar deze blog is al zo lang šŸ™‚

Waar gebeurt het? Tell me

Dat waren de 5 lagen van de piramide. Je leest tussen de regels door vast nog veel vragen van mij en ziet hier en daar nog een los eindje. Ik zou daarom graag verhalen van anderen horen.

Wat gebeurt er al? Hoe zijn deze onderdelen bij andere organisaties? Wat kan aangevuld worden aan deze blog? Ik ben op zoek naar voorbeelden bij de overheid, klein of groot. Vertel!

Dat kan door te reageren op Twitter en Linkedin, openbaar (leuk dan zien anderen het ook gelijk), of via dm. Je kunt ook een bericht sturen naar maike @ klipklaar.nl.