Op 20 mei hield de Academie voor Wetgeving een discussiebijeenkomst: hoe betrek je het doenvermogen van burgers bij het maken van wetten en regels. Jean de Koning (analist) en ik vertelden hoe we dit bij DUO aanpakten. Met Jean maakte ik in maart 2019 al de eerste schetsen hiervoor en daar schreef ik dit blog over. Dit was het begin voor de estafette van wet naar loket wat later debegripvolleambtenaar.nl werd. En Jean zit natuurlijk zelf in de Begripvolle Ambtenaren reeks.
We brachten vier vragen in en waren benieuwd naar de ervaringen van anderen hierbij. In dit blog een samenvatting van onze info en de tips, reacties en dilemma’s die we terugkregen. Voor mij zaten er ook een paar eye-openers in en ik bewaar en deel ze graag op dit blog.
Wat is de definitie van ‘burgerperspectief’?
Doenvermogen is een woord dat eigenlijk helemaal niet bestaat. Het is de tegenhanger van denkvermogen en het doel van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (die de term bedacht) is om beleidsmakers aan te sporen niet uit te gaan van excellent cognitief vermogen van burgers. Maar om ook rekening te houden met meer praktische vermogens zoals het maken van een plan, in actie komen, volhouden en omgaan met verleiding.
Naast denkvermogen is ‘doenvermogen’ minstens zo belangrijk om aan de hoge eisen van de participatiesamenleving te kunnen voldoen. De overheid verwacht van burgers steeds vaker dat ze zelfredzaam zijn op het gebied van gezondheid, persoonlijke financiën en de arbeidsmarkt. Maar weten is nog geen doen.
De WRR in Weten is nog geen doen.
Jean trapte de presentatie af door het niet alleen over doenvermogen te hebben, maar over burgerperspectief. Voor ons zijn die twee termen bijna inwisselbaar omdat je voor het perspectief van burgers niet alleen moet kijken naar wat mensen vinden, maar ook naar wat ze doen. Iemands mening staat soms haaks op gedrag. Dat zagen we bijvoorbeeld bij studenten in dit onderzoek naar lenen en schuld.
Of het briefstemmen dat afgelopen verkiezingen werd geïntroduceerd. Veel oudere stemmers dachten dat ze goed stemden, maar bleken fouten te maken bij het terugsturen van hun stembiljet. Veel stemmen waren ongeldig, schreef de NOS. Hoe had dit voorkomen kunnen worden? Door bij het maken van zo’n proces en het aanpassen van de kieswet al het burgerperspectief te betrekken, bijvoorbeeld door:
- een klantreis te maken (overzicht van het proces vanuit het perspectief en context van de stemmer)
- de hele gang van zaken te prototypen (uitproberen)
Hoe zien anderen het burgerperspectief?
- Iemand van EZK vertelde over de MKB-toets. Ondernemers in een panel geven aan of nieuwe wetten en regels werkbaar zijn. En ze kijken of nieuwe wetten niet leiden tot nieuwe problemen.
- Iemand van SZW noemde het moeilijk om samen met burgers voorspellend naar regelgeving te kijken. Je moet dan (als burger of beleidsmaker) iets zeggen over hoe je het in de toekomst ervaart. Eigenlijk wil je het gewoon experimenteren, maar je kunt moeilijk voor een kleine groep alvast een wet in laten gaan.
- Vanuit BZK reageerde iemand dat juist bij de kieswet dat regelmatig gebeurd. Het nieuwe stembiljet voor stemmers in het buitenland is uitvoerig getest via de Tijdelijke Verkiezingswet. Welk biljet werkt het beste en wat leren we van dit proces? Maar zoiets kost tijd…
- Zo’n experimentenwet is nog niet zo simpel, reageerde een ander. Hij wees op het kritische advies van de Raad van State op de Experimentenwet Rechtspleging in 2019.
- Weer een ander: als iets politiek actueel wordt, heb je zoveel tijd trouwens niet. Dan moet het nu direct opgelost worden en is er geen ruimte voor eerst een onderzoek of experiment.
Over die laatste opmerking dacht ik ’s avonds nog wat na. In het verleden hoopte ik weleens dat mijn onderzoeken politiek relevant zouden worden, dan krijgt het vast momentum, dacht ik. Maar misschien bereik je juist meer als je onder de radar extra tijd en moeite in iets kunt stoppen, het daardoor meer aandacht kunt geven dan wanneer het snel moet, en je oplossing dan beter wordt. Dan heb je meer ruimte om op lange termijn te investeren in een groep burgers en een oplossing.
Wanneer betrek je burgers en hun perspectief?
Ik leidde deze vraag in met de estafette van wet naar loket, uit De Begripvolle Ambtenaar. Waar in deze estafette betrek je het burgerperspectief? Wie in je organisatie moet dit doen? Nou, kort antwoord: in elke stap en iedereen. Maar dat ziet er elke keer anders uit. En hoe doe je dat dan?
Ik gaf twee voorbeelden. In de zomer van 2019 deed ik een doenvermogentoets voor de nieuwe Wet Inburgering. Bij elke wet wordt uitvoerende organisaties gevraagd om een uitvoeringstoets: welke effecten heeft de nieuwe wet op systemen en processen? In deze toets werd expliciet gevraagd om ook te kijken naar het doenvermogen van inburgeraars. We hadden amper 6 weken en gelukkig had ik 2 jaar eerder onderzoek gedaan met vluchtelingen en alles waar ze mee te maken krijgen bij hun inburgering. Dat onderzoek kon ik mooi gebruiken. Lag dat niet op de plank, dan was het lastig geweest.
Bij de nieuwe wet Meer ruimte voor nieuwe scholen pakten we het anders aan. Al ver voor de uitvoeringstoets werkten we samen met beleidsmedewerkers van het ministerie van OCW om ideeën uit de wet te prototypen en te testen met initiatiefnemers van een nieuw schoolconcept. We ontdekten dat een onze aannames niet overeen kwamen met het beeld dat initiatiefnemers van zichzelf hadden. Wij dachten dat ze als privé-persoon begonnen met het idee voor een school en veel later in het proces zakelijk aan de slag gingen. In de memorie van toelichting stond daarom dat ze eerst via hun persoonlijke DigiD met DUO een start konden maken om later een zakelijk bestuursaccount met kvk-inschrijving te gebruiken. We maakten een dummy versie van dit hele proces inclusief alle brieven die je tussentijds zou krijgen.
De initiatiefnemers wilden helemaal niet hun persoonlijke DigiD gebruiken, ben je mal! Die omschakeling kon uit de wet en hoefden we niet te bouwen. In de estafette van wet naar loket zat ik als gebruikersonderzoeker relatief op het eind. Maar bij deze wet werd ik aan het begin gevraagd om mijn werk te doen. Super! Zo maak je de cirkel rond. Dat zouden we veel vaker moeten doen.
Wat vonden de anderen?
- Een wet heeft voor burgers de vorm van een brief die je thuis op de mat krijgt. Of een website die je bezoekt. Daarom is dat een perfecte manier om je wet al uit te testen, begon iemand direct.
- Een ander vulde aan dat het niet alleen eenmalig moet gebeuren, maar dat we 1 jaar na de invoering nog eens moeten kijken hoe burgers zo’n proces ervaren. Is het waar wat we toen dachten bij het maken van de wet?
- Iemand van het UWV vertelde hoe ze soms 3 beleidsvarianten opstellen en vergelijken qua lasten voor burgers. Dan kunnen ze beter onderbouwen waarvoor ze kiezen op het eind. En zij ging nog even door: niet alleen een uitvoeringstoets, maar ook een invoeringstoets.
Zo ontstaat al snel een loop. Continu onderzoeken wat het perspectief van burgers is, iets bedenken, dat testen, het verder maken, bijstellen, weer onderzoeken. Dit is de bekende feedbackloop en die kan op meerdere momenten in de estafette van wet naar loket. Hij ziet er misschien net wat anders uit op een andere plek in het proces, maar dat is prima.
Zo zou je ook bij nieuwe wetgeving de signalen over de bestaande wet mee kunnen nemen. Of de signalen van de huidige wet de aanleiding laten zijn om wetgeving aan te passen. Dan heb je de feedloop helemaal rond.
- Hoe doe je dat? Om 1 casus, ga je niet een wet veranderen. Het is lastig om een signaal op waarde te schatten. Is dit 1 probleem of iets structureels?
- Van belangenorganisaties krijg je ook vaak signalen, maar gaan die ook over het doenvermogen van burgers, of zijn die politiek? Hoe schat je dat in?
Dat is een mooie brug naar de derde vraag die Jean weer inleidde:
Vertegenwoordigen belangenorganisaties het burgerperspectief?
De Landelijke Studentenvakbond, het Interstedelijk Studenten Overleg, het Laks, de Jongeren Organisatie van het Beroepsonderwijs… ze geven DUO en het ministerie van OCW regelmatig advies. En DUO heeft zelf een jongerenraad ingericht dat met eigen adviezen komt. Er zijn bestuursadviesgroepen van scholen, ketennetwerkdagen, decanenkringen, ik kan nog wel even doorgaan…
Hun input is heel waardevol, maar in hoeverre kunnen deze experts en belangengroepen goed adviseren over het doenvermogen van hun achterban? Jean maakte een verschil tussen belang en perspectief. Belang als in: visie op, waarde hechten aan, mening over. Perspectief als in: vanuit dit gezichtspunt, eigen ervaring met, context van. Beide zijn nodig als input, maar zeker niet hetzelfde.
Voorbeeld: bij het maken van een nieuw systeem voor bekostigingsinformatie zaten we jaren geleden in een zaaltje op een mbo-school met bestuurders en afgevaardigden. Zij dachten mee over de eisen aan dit nieuwe systeem en daarmee het nieuwe gedigitaliseerde proces. We wilden ook graag met de ‘echte gebruikers’ van het nieuwe systeem praten: hun medewerkers op de controlafdeling. ‘Hoezo was dat nodig? Wij zeggen nu toch hoe het moet worden?” Maar toen ik een dag meeliep op een aantal controlafdelingen was de werkelijkheid toch anders. Concreter. “Dit veldje is wel handig, die niet. Oh, ja, voor dat draak van een proces hadden ze in de praktijk een work-around bedacht met Excel.”
Belang en perspectief moet je combineren. Doenvermogen valt in het hokje ‘perspectief’. Dat ontdek je pas als je naast iemand gaat staan die persoonlijk te maken krijgt met een wet. Uiteraard kun je dat prima organiseren samen met een belangenorganisatie, zoals bij het maken van de CoronaMelder app.
Reacties van de groep
- Iemand van de SVB trapte af. Hun cliëntenraad vertegenwoordigt alle cliënten, maar als persoon zijn ze niet altijd representatief. Hun eigen ervaringen als client zijn niet per se de ervaringen van iedere client en dat maakt adviezen soms troebel. Medewerkers praten alsnog zelf met andere cliënten.
- Een ander: wanneer weet je genoeg? Wanneer heb je alle invalshoeken en alle vertegenwoordigers genoeg geborgd, en hoe doe je dat? Bijvoorbeeld als je een nieuw stelsel wilt vormgeven?
- Het vraagt een aanvullende manier van onderzoeken, begon een ander. We moeten kijken naar gedrag en dat vervolgens breder meten, bijvoorbeeld met enquetes: wordt het probleem breder beleefd?
- De persoon van de SVB ging verder: bij de PGB wilden we de ervaring van zorgmedewerkers meenemen op die manier, maar de respons was veel te laag. De vragenlijst heeft daardoor zo lang uit moeten staan, dat duurt veel te lang. Helemaal als je dan een acuut politiek signaal krijgt, dat maakt snel reageren ingewikkeld.
- Iemand van SZW: het gaat om de rode draden. Je wilt signalen ophalen en patronen ontdekken. Bij de herziening van de Participatiewet wil je de hardheden in deze wet zien en het effect daarvan op mensen. Dat kun je doen met een signaleringsteam die een goede feedbackloop inricht.
Praktisch: hoe maak je het burgerperspectief een onderdeel van het werkproces?
Van de goede initiatieven moeten we standaarden maken zodat collega’s en teams hier makkelijk mee kunnen werken. De WRR heeft een handige toolkit ontwikkeld die je kunt gebruiken, maar dat moet je dan wel doen.
Bij DUO willen we dat burgeronderzoek niet toevallig gebeurt, maar structureel een plek heeft in de estafette van wet naar loket. Onze hele strategie kun je in deze blog en de bijbehorende infographic bekijken: de structuur van onderzoek.
Ik lichtte er twee dingen uit. Als eerste onze onderzoeksmethoden. Combineer verschillende methoden om steeds een vollediger antwoord op vragen te krijgen. Kwalitatieve signalen valideer je bij een grotere groep. Je kijkt niet alleen naar wat iemand zegt, (subjectief), maar ook naar wat iemand doet (objectief). Praktische voorbeelden van onderzoeksmethoden? Dit blog staat er vol mee.
En ons onderzoeksarchief. Ik werd gevraagd bij de doenvermogentoets van de Wet Inburgering omdat ik Eva, de accountmanager verantwoordelijk voor de uitvoeringstoets, de week ervoor toevallig trof in de bus naar de sportdag van OCW. Wat een mazzel.
Liever wil je dat accountmanagers en alle collega’s sowieso toegang hebben tot inzichten uit onderzoek. Daarom documenteren we burgeronderzoek gelaagd, centraal en verhalend in het onderzoeksarchief. Iedereen kan het gebruiken en iedereen kan bijdragen. In deze blog leg ik uit hoe deze manier van documenteren werkt. Zo ziet het onderzoeksarchief er uit:
De laatste reacties
- Het ziet er goed uit, maar in de praktijk… voor je iedereen mee hebt? Nou, verzuchtte ik, dat herken ik ook wel hoor. Het vraagt een lange adem en persoon voor persoon, maar je moet gewoon beginnen.
- Kunnen de inzichten openbaar gedeeld worden? Waarom niet? Het ministerie van AZ maakt voor het onderzoek naar life events ook al gebruik van zo’n onderzoeksarchief. Onderzoek kunnen we delen met elkaar, we werken voor veel dezelfde burgers.
’s Avonds mailde ik nog wat heen en weer met Jean hierover. Wat erop tegen is… het wordt zo snel politiek. Als ons inzicht in het doenvermogen van burgers open wordt (wat ik toejuich!), dan kan iedereen erbij. De Tweede Kamer is bijvoorbeeld ook een schakel in de feedbackloop. Stel dat zij iets opduikelen in onze onderzoeksarchieven dat ineens acuut een politiek issue wordt…
Wetgeving is sowieso een loop. Je start nooit greenfield, maar hebt altijd te maken met iets dat er al is. Stel: we zouden onze inzichten over studenten en schuld delen. Supergoed, want de politiek wil bezig met een nieuwe wet. Alleen dat betekent ook de facto kritiek op de oude wet, de uitvoering en de uitkomsten daarvan. Dan moet onze minister misschien wel in het bankje. Toch maar niet openbaar dan, terwijl er heus niet zulke schokkende dingen instaan die niet al bekend zijn. Het vraagt een constructieve houding van iedere partij in de feedbackloop om niet alleen te willen scoren of juist te risicomijdend te zijn, maar om duurzame wetgeving te maken die goed zijn voor mensen. Hoe ondersteun je dat zo goed mogelijk?
Zo op de mail ’s avonds maakten Jean en ik nog een lijstje. Van tegenpolen die elkaar afstoten en aantrekken, verschillend zijn, maar nooit zonder elkaar kunnen. Samen moeten we dansen.
| Beleid | Uitvoering |
| Wettekst | Code |
| Belang | Perspectief/ ervaring |
| Mening | Gedrag |
| Wens | Uitkomst |
| Theorie | Praktijk |
| Inkt | Werkelijkheid |