Categorieën
De lerende overheid Hoe doe je onderzoek?

Hoe je wetten maakt die mensen kunnen (en niet alleen kennen)

Op 20 mei hield de Academie voor Wetgeving een discussiebijeenkomst: hoe betrek je het doenvermogen van burgers bij het maken van wetten en regels. Jean de Koning (analist) en ik vertelden hoe we dit bij DUO aanpakten. Met Jean maakte ik in maart 2019 al de eerste schetsen hiervoor en daar schreef ik dit blog over. Dit was het begin voor de estafette van wet naar loket wat later debegripvolleambtenaar.nl werd. En Jean zit natuurlijk zelf in de Begripvolle Ambtenaren reeks.

We brachten vier vragen in en waren benieuwd naar de ervaringen van anderen hierbij. In dit blog een samenvatting van onze info en de tips, reacties en dilemma’s die we terugkregen. Voor mij zaten er ook een paar eye-openers in en ik bewaar en deel ze graag op dit blog.

Wat is de definitie van ‘burgerperspectief’?

Doenvermogen is een woord dat eigenlijk helemaal niet bestaat. Het is de tegenhanger van denkvermogen en het doel van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (die de term bedacht) is om beleidsmakers aan te sporen niet uit te gaan van excellent cognitief vermogen van burgers. Maar om ook rekening te houden met meer praktische vermogens zoals het maken van een plan, in actie komen, volhouden en omgaan met verleiding.

Naast denkvermogen is ‘doenvermogen’ minstens zo belangrijk om aan de hoge eisen van de participatiesamenleving te kunnen voldoen. De overheid verwacht van burgers steeds vaker dat ze zelfredzaam zijn op het gebied van gezondheid, persoonlijke financiën en de arbeidsmarkt. Maar weten is nog geen doen.

De WRR in Weten is nog geen doen.

Jean trapte de presentatie af door het niet alleen over doenvermogen te hebben, maar over burgerperspectief. Voor ons zijn die twee termen bijna inwisselbaar omdat je voor het perspectief van burgers niet alleen moet kijken naar wat mensen vinden, maar ook naar wat ze doen. Iemands mening staat soms haaks op gedrag. Dat zagen we bijvoorbeeld bij studenten in dit onderzoek naar lenen en schuld.

Of het briefstemmen dat afgelopen verkiezingen werd geïntroduceerd. Veel oudere stemmers dachten dat ze goed stemden, maar bleken fouten te maken bij het terugsturen van hun stembiljet. Veel stemmen waren ongeldig, schreef de NOS. Hoe had dit voorkomen kunnen worden? Door bij het maken van zo’n proces en het aanpassen van de kieswet al het burgerperspectief te betrekken, bijvoorbeeld door:

  • een klantreis te maken (overzicht van het proces vanuit het perspectief en context van de stemmer)
  • de hele gang van zaken te prototypen (uitproberen)

Hoe zien anderen het burgerperspectief?

  • Iemand van EZK vertelde over de MKB-toets. Ondernemers in een panel geven aan of nieuwe wetten en regels werkbaar zijn. En ze kijken of nieuwe wetten niet leiden tot nieuwe problemen.
  • Iemand van SZW noemde het moeilijk om samen met burgers voorspellend naar regelgeving te kijken. Je moet dan (als burger of beleidsmaker) iets zeggen over hoe je het in de toekomst ervaart. Eigenlijk wil je het gewoon experimenteren, maar je kunt moeilijk voor een kleine groep alvast een wet in laten gaan.
  • Vanuit BZK reageerde iemand dat juist bij de kieswet dat regelmatig gebeurd. Het nieuwe stembiljet voor stemmers in het buitenland is uitvoerig getest via de Tijdelijke Verkiezingswet. Welk biljet werkt het beste en wat leren we van dit proces? Maar zoiets kost tijd…
  • Zo’n experimentenwet is nog niet zo simpel, reageerde een ander. Hij wees op het kritische advies van de Raad van State op de Experimentenwet Rechtspleging in 2019.
  • Weer een ander: als iets politiek actueel wordt, heb je zoveel tijd trouwens niet. Dan moet het nu direct opgelost worden en is er geen ruimte voor eerst een onderzoek of experiment.

Over die laatste opmerking dacht ik ’s avonds nog wat na. In het verleden hoopte ik weleens dat mijn onderzoeken politiek relevant zouden worden, dan krijgt het vast momentum, dacht ik. Maar misschien bereik je juist meer als je onder de radar extra tijd en moeite in iets kunt stoppen, het daardoor meer aandacht kunt geven dan wanneer het snel moet, en je oplossing dan beter wordt. Dan heb je meer ruimte om op lange termijn te investeren in een groep burgers en een oplossing.

Wanneer betrek je burgers en hun perspectief?

Ik leidde deze vraag in met de estafette van wet naar loket, uit De Begripvolle Ambtenaar. Waar in deze estafette betrek je het burgerperspectief? Wie in je organisatie moet dit doen? Nou, kort antwoord: in elke stap en iedereen. Maar dat ziet er elke keer anders uit. En hoe doe je dat dan?

De estafette van wet naar loket uit De Begripvolle Ambtenaar

Ik gaf twee voorbeelden. In de zomer van 2019 deed ik een doenvermogentoets voor de nieuwe Wet Inburgering. Bij elke wet wordt uitvoerende organisaties gevraagd om een uitvoeringstoets: welke effecten heeft de nieuwe wet op systemen en processen? In deze toets werd expliciet gevraagd om ook te kijken naar het doenvermogen van inburgeraars. We hadden amper 6 weken en gelukkig had ik 2 jaar eerder onderzoek gedaan met vluchtelingen en alles waar ze mee te maken krijgen bij hun inburgering. Dat onderzoek kon ik mooi gebruiken. Lag dat niet op de plank, dan was het lastig geweest.

Bij de nieuwe wet Meer ruimte voor nieuwe scholen pakten we het anders aan. Al ver voor de uitvoeringstoets werkten we samen met beleidsmedewerkers van het ministerie van OCW om ideeën uit de wet te prototypen en te testen met initiatiefnemers van een nieuw schoolconcept. We ontdekten dat een onze aannames niet overeen kwamen met het beeld dat initiatiefnemers van zichzelf hadden. Wij dachten dat ze als privé-persoon begonnen met het idee voor een school en veel later in het proces zakelijk aan de slag gingen. In de memorie van toelichting stond daarom dat ze eerst via hun persoonlijke DigiD met DUO een start konden maken om later een zakelijk bestuursaccount met kvk-inschrijving te gebruiken. We maakten een dummy versie van dit hele proces inclusief alle brieven die je tussentijds zou krijgen.

De initiatiefnemers wilden helemaal niet hun persoonlijke DigiD gebruiken, ben je mal! Die omschakeling kon uit de wet en hoefden we niet te bouwen. In de estafette van wet naar loket zat ik als gebruikersonderzoeker relatief op het eind. Maar bij deze wet werd ik aan het begin gevraagd om mijn werk te doen. Super! Zo maak je de cirkel rond. Dat zouden we veel vaker moeten doen.

Wat vonden de anderen?

  • Een wet heeft voor burgers de vorm van een brief die je thuis op de mat krijgt. Of een website die je bezoekt. Daarom is dat een perfecte manier om je wet al uit te testen, begon iemand direct.
  • Een ander vulde aan dat het niet alleen eenmalig moet gebeuren, maar dat we 1 jaar na de invoering nog eens moeten kijken hoe burgers zo’n proces ervaren. Is het waar wat we toen dachten bij het maken van de wet?
  • Iemand van het UWV vertelde hoe ze soms 3 beleidsvarianten opstellen en vergelijken qua lasten voor burgers. Dan kunnen ze beter onderbouwen waarvoor ze kiezen op het eind. En zij ging nog even door: niet alleen een uitvoeringstoets, maar ook een invoeringstoets.

Zo ontstaat al snel een loop. Continu onderzoeken wat het perspectief van burgers is, iets bedenken, dat testen, het verder maken, bijstellen, weer onderzoeken. Dit is de bekende feedbackloop en die kan op meerdere momenten in de estafette van wet naar loket. Hij ziet er misschien net wat anders uit op een andere plek in het proces, maar dat is prima.

De estafette van wet naar loket met feedbackloop

Zo zou je ook bij nieuwe wetgeving de signalen over de bestaande wet mee kunnen nemen. Of de signalen van de huidige wet de aanleiding laten zijn om wetgeving aan te passen. Dan heb je de feedloop helemaal rond.

  • Hoe doe je dat? Om 1 casus, ga je niet een wet veranderen. Het is lastig om een signaal op waarde te schatten. Is dit 1 probleem of iets structureels?
  • Van belangenorganisaties krijg je ook vaak signalen, maar gaan die ook over het doenvermogen van burgers, of zijn die politiek? Hoe schat je dat in?

Dat is een mooie brug naar de derde vraag die Jean weer inleidde:

Vertegenwoordigen belangenorganisaties het burgerperspectief?

De Landelijke Studentenvakbond, het Interstedelijk Studenten Overleg, het Laks, de Jongeren Organisatie van het Beroepsonderwijs… ze geven DUO en het ministerie van OCW regelmatig advies. En DUO heeft zelf een jongerenraad ingericht dat met eigen adviezen komt. Er zijn bestuursadviesgroepen van scholen, ketennetwerkdagen, decanenkringen, ik kan nog wel even doorgaan…

Hun input is heel waardevol, maar in hoeverre kunnen deze experts en belangengroepen goed adviseren over het doenvermogen van hun achterban? Jean maakte een verschil tussen belang en perspectief. Belang als in: visie op, waarde hechten aan, mening over. Perspectief als in: vanuit dit gezichtspunt, eigen ervaring met, context van. Beide zijn nodig als input, maar zeker niet hetzelfde.

Voorbeeld: bij het maken van een nieuw systeem voor bekostigingsinformatie zaten we jaren geleden in een zaaltje op een mbo-school met bestuurders en afgevaardigden. Zij dachten mee over de eisen aan dit nieuwe systeem en daarmee het nieuwe gedigitaliseerde proces. We wilden ook graag met de ‘echte gebruikers’ van het nieuwe systeem praten: hun medewerkers op de controlafdeling. ‘Hoezo was dat nodig? Wij zeggen nu toch hoe het moet worden?” Maar toen ik een dag meeliep op een aantal controlafdelingen was de werkelijkheid toch anders. Concreter. “Dit veldje is wel handig, die niet. Oh, ja, voor dat draak van een proces hadden ze in de praktijk een work-around bedacht met Excel.”

Wie heeft dit bedacht? – Dat is toch helemaal niet handig!

Belang en perspectief moet je combineren. Doenvermogen valt in het hokje ‘perspectief’. Dat ontdek je pas als je naast iemand gaat staan die persoonlijk te maken krijgt met een wet. Uiteraard kun je dat prima organiseren samen met een belangenorganisatie, zoals bij het maken van de CoronaMelder app.

Reacties van de groep

  • Iemand van de SVB trapte af. Hun cliëntenraad vertegenwoordigt alle cliënten, maar als persoon zijn ze niet altijd representatief. Hun eigen ervaringen als client zijn niet per se de ervaringen van iedere client en dat maakt adviezen soms troebel. Medewerkers praten alsnog zelf met andere cliënten.
  • Een ander: wanneer weet je genoeg? Wanneer heb je alle invalshoeken en alle vertegenwoordigers genoeg geborgd, en hoe doe je dat? Bijvoorbeeld als je een nieuw stelsel wilt vormgeven?
  • Het vraagt een aanvullende manier van onderzoeken, begon een ander. We moeten kijken naar gedrag en dat vervolgens breder meten, bijvoorbeeld met enquetes: wordt het probleem breder beleefd?
  • De persoon van de SVB ging verder: bij de PGB wilden we de ervaring van zorgmedewerkers meenemen op die manier, maar de respons was veel te laag. De vragenlijst heeft daardoor zo lang uit moeten staan, dat duurt veel te lang. Helemaal als je dan een acuut politiek signaal krijgt, dat maakt snel reageren ingewikkeld.
  • Iemand van SZW: het gaat om de rode draden. Je wilt signalen ophalen en patronen ontdekken. Bij de herziening van de Participatiewet wil je de hardheden in deze wet zien en het effect daarvan op mensen. Dat kun je doen met een signaleringsteam die een goede feedbackloop inricht.

Praktisch: hoe maak je het burgerperspectief een onderdeel van het werkproces?

Van de goede initiatieven moeten we standaarden maken zodat collega’s en teams hier makkelijk mee kunnen werken. De WRR heeft een handige toolkit ontwikkeld die je kunt gebruiken, maar dat moet je dan wel doen.

Bij DUO willen we dat burgeronderzoek niet toevallig gebeurt, maar structureel een plek heeft in de estafette van wet naar loket. Onze hele strategie kun je in deze blog en de bijbehorende infographic bekijken: de structuur van onderzoek.

Ik lichtte er twee dingen uit. Als eerste onze onderzoeksmethoden. Combineer verschillende methoden om steeds een vollediger antwoord op vragen te krijgen. Kwalitatieve signalen valideer je bij een grotere groep. Je kijkt niet alleen naar wat iemand zegt, (subjectief), maar ook naar wat iemand doet (objectief). Praktische voorbeelden van onderzoeksmethoden? Dit blog staat er vol mee.

De onderzoeksmethoden van DUO, uit de infographic ‘De structuur van onderzoe

En ons onderzoeksarchief. Ik werd gevraagd bij de doenvermogentoets van de Wet Inburgering omdat ik Eva, de accountmanager verantwoordelijk voor de uitvoeringstoets, de week ervoor toevallig trof in de bus naar de sportdag van OCW. Wat een mazzel.

Liever wil je dat accountmanagers en alle collega’s sowieso toegang hebben tot inzichten uit onderzoek. Daarom documenteren we burgeronderzoek gelaagd, centraal en verhalend in het onderzoeksarchief. Iedereen kan het gebruiken en iedereen kan bijdragen. In deze blog leg ik uit hoe deze manier van documenteren werkt. Zo ziet het onderzoeksarchief er uit:

Een snelle demo van het Onderzoeksarchief van DUO

De laatste reacties

  • Het ziet er goed uit, maar in de praktijk… voor je iedereen mee hebt? Nou, verzuchtte ik, dat herken ik ook wel hoor. Het vraagt een lange adem en persoon voor persoon, maar je moet gewoon beginnen.
  • Kunnen de inzichten openbaar gedeeld worden? Waarom niet? Het ministerie van AZ maakt voor het onderzoek naar life events ook al gebruik van zo’n onderzoeksarchief. Onderzoek kunnen we delen met elkaar, we werken voor veel dezelfde burgers.

’s Avonds mailde ik nog wat heen en weer met Jean hierover. Wat erop tegen is… het wordt zo snel politiek. Als ons inzicht in het doenvermogen van burgers open wordt (wat ik toejuich!), dan kan iedereen erbij. De Tweede Kamer is bijvoorbeeld ook een schakel in de feedbackloop. Stel dat zij iets opduikelen in onze onderzoeksarchieven dat ineens acuut een politiek issue wordt…

Wetgeving is sowieso een loop. Je start nooit greenfield, maar hebt altijd te maken met iets dat er al is. Stel: we zouden onze inzichten over studenten en schuld delen. Supergoed, want de politiek wil bezig met een nieuwe wet. Alleen dat betekent ook de facto kritiek op de oude wet, de uitvoering en de uitkomsten daarvan. Dan moet onze minister misschien wel in het bankje. Toch maar niet openbaar dan, terwijl er heus niet zulke schokkende dingen instaan die niet al bekend zijn. Het vraagt een constructieve houding van iedere partij in de feedbackloop om niet alleen te willen scoren of juist te risicomijdend te zijn, maar om duurzame wetgeving te maken die goed zijn voor mensen. Hoe ondersteun je dat zo goed mogelijk?

Zo op de mail ’s avonds maakten Jean en ik nog een lijstje. Van tegenpolen die elkaar afstoten en aantrekken, verschillend zijn, maar nooit zonder elkaar kunnen. Samen moeten we dansen.

BeleidUitvoering
WettekstCode
BelangPerspectief/ ervaring
MeningGedrag
WensUitkomst
TheoriePraktijk
InktWerkelijkheid
Categorieën
De begripvolle ambtenaar

Hessel als begripvolle ambtenaar

Hessel komt oorspronkelijk uit de commerciële wereld. “Daar is klantbelang vaak eigenbelang.” In 2014 begon Hessel bij de overheid, bij DUO. “Hier is het klantbelang oprechter”, ervaart hij. Hij is product owner van een ontwikkelteam dat diensten bouwt en beheert, bijvoorbeeld om je studieschuld te bekijken. Alle studenten gebruiken de diensten die het team van Hessel maakt.

“Maike met haar rare experimenten”, daar wil hij ook wel een keer aan meedoen. Maar “het interview hoeft niet zo filosofisch; maar gewoon praktisch” over het werk wat hij doet.

In het gesprek ontdek ik dat ik langer bij DUO werk dan Hessel. Dat maak ik niet vaak mee. In maart 2014 begon hij als functioneel beheerder. Al snel deed hij mee met de pilot Agile werken op de afdeling waar ik ook werk: Service Eenheid Klant (SEK). Sinds 2 jaar is hij formeel de product owner van team Particuliere diensten.

Het team dat particuliere diensten maakt

Het team van Hessel werkt binnen de kaders die de architecten van DUO, zoals Frits, bedenken. Dit geeft hen richting, maar binnen die kaders zijn ze zelf aan zet. Op de afdeling waar Hessel en ik werken wordt een groot deel van het digitale loket van DUO gemaakt door 4 ontwikkelteams waaronder het team van Hessel dus. Allerlei applicaties zijn verdeeld over deze teams. Het team van Hessel richt zich vooral op applicaties waarbij DUO en studenten digitaal kunnen communiceren via MijnDUO.

Bij DUO noemen we de ontwikkelteams (Bus)DevOps-teams, een gecombineerd team van de business eenheid en ICT waar samengewerkt wordt onder het motto ‘you build it, you run it’. In het team zitten business analisten, developers, beheerders, functioneel ontwerpers, testers en soms ook ux’ers, bijvoorbeeld Roos in het team van Hessel. Al deze rollen zijn heel praktisch en makend. De rol van product owner is anders.

In het DUO Cultuurmanifest kun je goed zien hoe de taken en rollen in een BusDevOps team zijn.

Hoe de ontwikkelteams werken

De PO’er staat afgebeeld met de cape. Bovenop de backlog. Die bepaalt wat er door het team gemaakt wordt en wanneer. Hij stelt de prioriteiten. Iedereen wil wat van hem: stakeholders, opdrachtgevers, de portfolio-manager, maar ook zijn ontwikkelteam en de klant natuurlijk. Daar staat hij. Handen in de zij. Hij moet het zeggen. Zowel Voltaire als Spiderman zijn het erover eens: Ils doivent envisager qu’une grande responsabilité est la suite inséparable d’un grand pouvoir, oftewel: with great power comes great responsibility. Hoe wikt en weegt Hessel?

Belangen afwegen, prioriteit bepalen

“Om deze puzzel te leggen heb je creativiteit nodig, moet je ‘weten hoe het speelt’, tegengas kunnen geven en begrip opbrengen voor alle partijen.” Dat is een uitdagende puzzel. Hiervoor bestaat geen formule, maar het helpt, volgens Hessel, als je veel ervaring hebt en een brede achtergrond om de belangen te kunnen begrijpen.

Hessel over alle belangen puzzelen

Eerder schreef ik over de lenzen van IDEO, techniek, organisatie en mens, waarbij ik regelmatig een vierde bespeur, de wet. Bij de rol van product owner lijken alle belangen uit deze lenzen bij elkaar te komen. Is Hessel dan ook degene die het klantbelang het beste kan beschermen? Ik denk van wel.

En Hessel ook. Dat staat bij hem voorop. Maar dat is soms ook lastig. Collega’s die de techniek- of organisatielens vertegenwoordigen, kunnen zelf naar Hessel toelopen en in gesprek gaan. Studenten komen het DUO-gebouw niet zo makkelijk in. “Maar waarom niet?”, zegt Hessel, “dat zou ik eigenlijk wel graag willen. Al is het alleen voor je eigen gevoel, we zouden als team veel vaker studenten zelf willen ontmoeten.”

Dit klinkt natuurlijk als muziek in mijn oren. In de DUO-researchstrategie voor 2019 staat niet voor niks dat we teams zelf meer in contact willen brengen met klanten. Zodat ze zelf ook verantwoordelijkheid kunnen nemen voor een goede gebruikerservaring. Zonder allerlei indirecte vertaalslagen en tussenlijntjes.

Estafette lopen

Een student die 5 minuten inlogt bij DUO om iets te regelen, en dan weer verder gaat met z’n dag, legt een klantreis af waarbij meerdere teams betrokken zijn. Een student zoekt iets op, googlet, komt op duo.nl, logt in, ziet MijnDUO, wijzigt zijn lening en krijgt een bericht. Het is een soort estafette, waarbij Hessels team slechts een van de estafette lopers is.

Hoe teams samenwerken

“Het overzicht kan een uitdaging zijn. Ieder team is met zijn ‘eigen ding’ bezig en waakt voor zijn eigen sprint en producten. Je kunt altijd naar de roadmap of de sprintplanning kijken van andere teams. Alles is transparant en elke week spreken de product owners van onze afdeling af om bij te praten. Dat vraagt objectiviteit om je eigen backlog niet het belangrijkst te vinden. En kameraadschap, om elkaar te helpen en bij te springen als het nodig is.

Maar dat betekent nog niet dat je altijd overzicht hebt op de ervaring van de student in die estafetterace. Daar zie ik een schone taak voor mijn eigen discipline. Roos kreeg deze zomer het sublieme idee om deze estafette te visualiseren. In deze klantreis kunnen wij onze researchverhalen kwijt en kunnen teams zelf inzoomen op hun stukje en de gebruikservaring daarvan. Van elkaar zien ze hoe ze zich, vanuit de klant, tot elkaar verhouden. Ik ben er weg van!

De klantreis om stufi aan te vragen bij DUO (klik en zoom om te lezen)

Vorm geven aan verandering

Hessel vertelt ook nog over de eerste tijd van het werken in Agileteams. Voor DUO nogal een verandering. “Er was weinig begeleiding en we moesten vooral in de praktijk veel oplossen.” Het was een sprong in het diepe en ze moesten met elkaar deze nieuwe manier van werken vorm geven. Hessel koos expres voor onze afdeling. “Aan de voorkant van de dienstverlening inspireert. Je weet gelijk waar je het voor doet. We hebben het UX-team op onze afdeling, dichtbij, wat bijdraagt aan een vernieuwende cultuur. Op een andere afdeling, meer naar de achterbank, zou anders voelen.”

Deze afdeling en de veranderende cultuur werkt voor Hessel. Het past bij hem en hij vindt het leuk. Bij digitalisering hoort anders werken en hier wil ik, in mijn onderzoek meer op ingaan zoomen. Door het gesprek met Hessel wil ik meer weten over agile werken en over de ‘digitale transformatie’ van organisaties. Ik zet een van de Agile coaches bij DUO op mijn lijstje met te-vragen-collega’s voor de fotoserie. Met hen kan ik vast nog meer de diepte in.

Mouwen op en gaan

Dan de foto. Hessel kiest een redelijke afstand. Ik kies voor 1 lamp, een zachte spotlight voor neutrale kleuren. Hessel is praktisch en pragmatisch. Vooral doen. Een begripvolle ambtenaar stroopt de mouwen op en gaat aan de slag.