Hoe wordt de wet omgezet in ‘het systeem’? Met veel collega’s sprak ik hier al over, maar nog niet eerder zo concreet als met Cees-Jan. Hij is bedrijfsregelanalist bij DUO en heeft meegewerkt aan het nieuwe systeem Studiefinanciering, en dus ook het vertalen van de nieuwe wet Studiefinanciering uit 2015 naar dat computersysteem.
Tot nu toe kende ik alle collega’s die ik foto-interview al. Maar Cees-Jan ontmoette ik voor het eerst aan de keukentafel, tijdens het gesprek. Via via kreeg ik zijn naam door als iemand die alles wist over bedrijfsregels en computerbesluiten.
Jurist, met ICT-kennis
Cees-Jan begon 18 jaar geleden als beleidsmedewerker bij Registers & Examens, waar ook Mirjam werkt. Daarvoor had hij Rechten gestudeerd, tijdens zijn studie onderzocht hij hoe de algemene bestuurswet toegepast werd, onder andere bij DUO. Na een paar jaar ambtenaren, ging hij voor een ICT-detacheerder werken. Toen DUO aan de slag ging met het Basisregister Onderwijs (BRON) zochten ze een jurist met ICT-kennis en kwam Cees-Jan weer terug bij DUO. Hij werd verantwoordelijk om te controleren of de wet goed toegepast werd in het systeem.
In 2006 werd de wet Inburgeren onder Rita Verdonk ingevoerd. DUO werd de uitvoering gegund. Voordat de wet in 2006 ingevoerd werd, kwam DUO een paar jaar eerder al in actie. Cees-Jan: “Er kwam een programma om het systeem te bouwen. Er was nog geen wetgeving, dat ging gelijk op met het bouwen van het systeem. Dat vond ik een van de leukste klussen bij DUO. Toen de uitvoering begon, en het systeem ‘af’ was, was het voor mij ook klaar.”
De afgelopen jaren heeft hij meegewerkt aan het nieuwe systeem van Studiefinanciering. Nu werkt hij als analist/ adviseur mee aan het Bedrijfsregel Management Systeem.
Een catalogus met bedrijfsregels
“Een bedrijfsregel is de vertaling van de wet naar een regel tekst die je kunt toepassen. Het heeft een vaste zinsconstructie, bijvoorbeeld ‘een persoon heeft aanspraak op studiefinanciering indien hij aan alle volgende voorwaarden voldoet, etc etc’. Een goede bedrijfsregel is neutraal, consistent en eenduidig. Bij elke regel staat op welk stukje van de wet het gebaseerd is. Wanneer een bedrijfsregel geschreven is, wordt die afgestemd met een functioneel ontwerper, iemand van het Kennis & Leercentrum, een analist en een beleidsmedewerker.”
Cees-Jan wil van bedrijfsregels geen ICT-feest maken. “Bij goed bedrijfsregelmanagement maakt het niet uit wie met de bedrijfsregels verder gaat. Het maakt niet uit of je ze nu gaat programmeren of er een werkinstructie voor collega’s van maakt. Bedrijfsregels zijn voor alle toepassingen hetzelfde.”
Als je bedrijfsregelmanagement goed toepast, kun je sneller aanpassingen maken in je systemen. Bijvoorbeeld bij wijzigingen in het beleid. Je kunt je opdrachtgever (het ministerie) van te voren een goede uitleg geven wat er te verwachten is, bijvoorbeeld de kosten van een verandering. Je kunt beslissingen die DUO maakt goed uitleggen, op welke manier die ook genomen zijn: door een mens of een computer.
“Vaak wordt bij het maken van beleid al nagedacht over wat je kunt automatiseren. Daarom wil je dat bedrijfsregels in dialoog ontstaan. Hoe gaan we de wet implementeren en welke invloed heeft automatisering op de wet zelf? Dat is ook moreel relevant. Welke beslissingen laat je de computer doen en welke beslissingen hebben een menselijke blik nodig?”
Een menselijk besluit
Ik vertel Cees-Jan over het proefschrift van Marlies van Eck over computerbesluiten bij de overheid. Hij kent het al. Marlies noemt onder andere het verschil tussen juridische taal en computertaal. De computer kent alleen ja of nee, 1 of 0. Als dit, dan dat. De wet wordt geschreven met ruimte voor uitzonderingen in het achterhoofd. Die dubbelzinnigheid haalt Cees-Jan eruit met zijn werk door juridische taal te vertalen naar mogelijke computertaal.
“Bij DUO kun je herleiden hoe zo’n besluit genomen is. De optelsom van een besluit is bedrijfsregels, gebaseerd op de wet + toepassing in een uitvoering, bijvoorbeeld een computersysteem of een werkinstructie + de persoonlijke gegevens van de student om wie het gaat. Bijvoorbeeld: ik heb een studieschuld bij DUO (mijn gegevens) en wil een ‘jokerjaar‘ inzetten (wet). Ik regel dit via MijnDUO waar ik dit met een formulier kan aanvragen en direct feedback van het systeem krijg dat het geregeld is (toepassing op basis van de bedrijfsregels).
Soms gaat het niet zo makkelijk. Bijvoorbeeld als de gegevens niet compleet zijn, als ik als gebruiker niet goed overweg kan met het systeem en hulp nodig heb, of als de beslissing zo complex of moreel gevoelig is dat we dat niet willen overlaten aan een computer. “In het proces doen we dan een ‘uitworp’. We programmeren dat zo dat er dan een seintje komt dat deze beslissingen door een beslissingsambtenaar genomen moet worden. Meestal is dat wanneer er bewijsstukken opgestuurd moeten worden door de klant. Bijvoorbeeld bij ‘weigerachtige ouders‘. Wanneer de ambtenaar dan een beslissing genomen heeft, wordt die beslissing geregistreerd en gaat het weer ‘de fabriek’ in.”
En soms weet je het niet van te voren. Heb je iets geprogrammeerd, maar had het toch een menselijke blik nodig. Cees-Jan: “Dan gaan we ervan uit dat de klant in actie komt.”
De afweging tussen een ‘uitworp’ en ‘de klant in actie’ lijkt me ingewikkeld. Bij een uitworp leg je de last bij DUO neer, in het tweede geval leg je die bij de student neer. “In principe leggen we de last zoveel mogelijk bij onszelf neer. Maar je kunt het niet altijd weten.”
Mijn beeld van bezwaar maken naar de overheid was altijd vrij negatief, een welles-nietes-discussie die je toch niet wint. Cees-Jan noemt bezwaar maken juist hèt middel om in gesprek te gaan met de overheid. “Maar dat moet de ander dan wel kunnen. En dat vind ik wel erg, dat je steeds vaker hoort dat mensen dat niet kunnen bij de digitale overheid. Dat vind ik echt erg.”
Niet alleen wat, maar ook waarom vertellen
Cees-Jan zou graag een stap verder willen gaan en de bedrijfsregels toegankelijker maken voor de student. “Bedrijfsregels zijn een soort beslisboom. Er komt aan het einde een antwoord uit, bijvoorbeeld ‘je hebt geen recht op studiefinanciering’. Elke stap in de beslisboom kun je inzichtelijk maken. Dan zie je niet alleen het antwoord, maar ook waarom dat zo is. En wat je eventueel zou kunnen aanpassen in je leven om wel in aanmerking te komen. Ik vind het belangrijk dat mensen snappen waarom ze iets niet krijgen. En dat ze weten wat ze moeten doen om het eventueel wel te krijgen. Als je een grote mond hebt, lukt het wel. Maar mensen die niet goed voor zichzelf kunnen opkomen, mogen we nooit vergeten.”
Hoe ver ga je? De digitale overheid zou bij uitstek de mogelijkheid kunnen bieden om complete transparantie tussen overheid en burger te bieden. Een tijd terug las ik een essay van Bas Haring waar hij transparantie als een kleine cassetterecorder beschrijft.
“Mijn leraar aardrijkskunde op de middelbare school was een bijzonder grillig man. Zei hij dat we geen huiswerk hadden voor de volgende les, dan gaf-ie soms toch een schriftelijke overhoring. Ziedend waren we dan. Hij had nog zó gezegd dat we niks hoefden te leren. Zelfs als iedereen bij hoog en laag verklaarde dat we geen huiswerk opgekregen hadden durfde hij nog steeds te beweren dat we ons vergisten. ‘Hadden we maar een kleine cassetterecorder’, hebben we weleens gedacht, ‘dan hadden we kunnen registreren dat hij ernaast zat.’ Maar zo’n recorder hadden we niet. En dat is frustrerend. Dermate frustrerend dat ik het me nog herinner.
Bas Haring en anderen, uit: Essay Estafette, reflecties op de toekomst van de digitale overheid.
Transparantie gaat over deze frustratie: het gevoel hebben dat de verkeerde beslissing genomen is, maar op geen enkele manier kunnen achterhalen hoe die beslissing tot stand is gekomen. Het lijkt alsof ICT zaken ondoorzichtiger maakt: ‘Volgens de software komt u niet in aanmerking voor een vergunning, excuses!’ Maar het tegenovergestelde is eerder het geval. ICT is immers zo’n kleine cassetterecorder, of zou dat kunnen zijn.”
Een begripvolle ambtenaar dus?
Ik vind het heel interessant wat Cees-Jan me vertelt. Maar hij zit natuurlijk aan mijn keukentafel om te bespreken hoe ik hem als begripvolle ambtenaar ga fotograferen. “Ik zou mezelf niet per se als begripvol omschrijven.” Die opmerking verbaast me. Wat Cees-Jan mij vertelt over mensen die niet bezwaar kunnen maken, vind ik juist heel begripvol en inlevend. “Ik adviseer alleen. Ik beslis niet.” Cees-Jan koppelt begrip aan verantwoordelijkheid, hm, interessant.
Aan de andere kant snap ik ook weer wel dat Cees-Jan zichzelf zo omschrijft. Eerder deed ik een deep dive naar de nadelen van empathie, dat zijn er nogal wat. Bedrijfsregels halen die nadelen uit onze dienstverlening. Beslissingen hoeven juist niet meer gemaakt te worden op persoonlijke empathie. Dat is goed, want bedrijfsregels zijn niet willekeurig en empathie is dat wel.
Cees-Jan kiest in zijn foto voor een roze achtergrond. Hij wil staan en gewoon vertellen. “Schiet maar door.” Hij kiest voor veel licht, dat staat voor openheid. Hij vertelt dat hij altijd van het goede in de ander wil uitgaan. Een mensbeeld op basis van vertrouwen.
Wanneer ik achteraf de foto’s bekijk, valt me nog iets op. Er zit veel tegenstelling in de foto. In kleur, blauw op roze. Maar ook in hem. Hij plukt aan z’n baard, kijkt bedenkend rationeel, maar vertelt juist over vertrouwen en menselijkheid. Zijn bril en zijn bloes hebben hetzelfde gestructureerde patroon, maar zijn haar is lang en los. Ik hou van al deze paradoxen. Het kan samengaan. Net als een overheid die een machine is en toch menselijk. Ik denk dat het kan.
