“We hebben een dubieuze rol.” Rob knalt er gelijk in na mijn eerste vraag hoe hij een begripvolle ambtenaar is. “Het valt me op dat de wet niet altijd even consequent is, maar DUO bedenkt de wet niet. Tegelijkertijd proberen we altijd zoveel mogelijk in het voordeel van de student te werken.” Die uitgangspunten en de kaders van de wet bepalen hoe Rob zijn werk als functioneel ontwerper (fo’er) doet.
Met Rob praat ik over het systeem waarmee DUO de studiefinanciering uitbetaalt aan studenten en hoe hij met collega’s de wet vertaalde naar een ontwerp voor dat systeem. En we hebben het over de impact van nieuwe wijzigingen uit de politiek.
Mijn begrip komt tot uiting doordat ik de complexiteit zoveel mogelijk wil beperken. Dat hoort een functioneel ontwerper te doen. Steeds terug te gaan naar ‘het waarom’ erachter.
Rob begon in 1996 als tester bij WSF, het oude studiefinancieringssysteem dat in 2018 vervangen werd. Later werkte hij als programmeur en inmiddels als functioneel ontwerper. In 2010 startte DUO met het Programma Vernieuwing Studiefinanciering om vanaf de basis een nieuw systeem te bouwen. Rob was vanaf sprint 8 betrokken en stond redelijk aan de start van het ontwerp.
De eerste die het concreet maakt
Maar eerst: wat is functioneel ontwerp? Ik beschrijf het maken van de digitale overheid vaak als estafette. Wanneer er een wet bedacht wordt, zijn de analisten, bijvoorbeeld Jean, meestal eerst aan zet. Zij werken samen met beleidsmedewerkers in een advies in een uitvoeringstoets die feedback geeft aan het ministerie op de nieuwe wet. Wanneer de wet vervolgens als opdracht bij DUO binnenkomt, maakt de analist een globale analyse, meestal gevolgd door een detailanalyse. Hij vertaalt wensen van gebruikers en opdrachtgevers naar zogenaamde requirements, maar die zijn nog abstract. De functioneel ontwerper is de eerste die echt concreet van de wet, de bedrijfsregels waar Cees-Jan aan werkt en de requirements van Jean, iets maakt dat een programmeur kan gebruiken om code te schrijven.
“Een ontwerper kijkt als eerste ‘kan ik het ook daadwerkelijk realiseren?’ Ieder puntje moet op de i. Welke info heb ik ervoor nodig en waar haal ik het vandaan? Hoe moet alles samen communiceren? Veel is ook gewoon logisch nadenken.”
Zo’n functioneel ontwerp lezen vind ik nog best pittig. Rob: “Als fo’er zit je in een ontwikkelteam en denk je ‘ik moet duidelijk zijn voor m’n bouwer’. Je gaat steeds meer zijn taal spreken. Het ontwerp wordt dan voor iedereen erg technisch.” Het doet me denken aan Ate, die als front-ender ook zo’n brugfunctie vervult tussen ontwerp en bouw waarbij (technische) taal belangrijk is.
De estafette waar Rob onderdeel van uitmaakt begint abstract en wordt steeds concreter. Dat ontleden van die wet gebeurt voortdurend in die estafette, steeds met een andere invalshoek. Voor Rob is belangrijk: wat is de bedoeling achter deze wet en hoe moet straks de computer functioneren om goede beslissingen te maken in lijn met die bedoeling?
Alles heeft te maken met alles
Op dit moment werken 6 ontwikkelteams samen aan het studiefinancieringssysteem (SFS). Rob zit in het team ‘Beslissen’, dat gaat over de beslissingen voor studenten die financiering aanvragen. Dat kan een lening zijn, maar ook de aanvullende beurs, een studentenreisproduct of een collegegeldkrediet. De 6 teams hebben samen een voorbereidingsteam. Bij SFS hangt veel met elkaar samen. Dit voorbereidingsteam houdt dat in de gaten.
Terug naar de start van SFS, dat nieuwe systeem waar Rob bijna vanaf het begin over meedacht. “Als je iets uit de wet Studiefinanciering naar functionaliteit wilt vertalen, is dat heel lastig. Bijvoorbeeld de basisbeurs. Als je daaraan trekt en kijkt, wat zit daar aan vast, komt bijna de hele wet mee. Hij hangt af van het onderwijssoort, maar een student kan voor meerdere opleidingen ingeschreven zijn en daar zijn ook weer regels voor. Het is gelijk heel groot. Alles is van elkaar afhankelijk. Wat neem je in dit stukje functionaliteit wel mee, en wat niet? Je moet ergens beginnen en kaders stellen, anders kun je nooit iets afmaken en op de plank zetten.”
Dat is ook zo met wetswijzigingen die je doorvoert in systemen die al ontworpen zijn. Hoe gaan we daar mee om, vraag ik Rob, als de politiek met nieuw beleid komt? Hij lacht. Ik zie dat hij het herkent en ik probeerde de vraag nog zo neutraal mogelijk te stellen. “In het oude WSF was dat veel lastiger dan nu. Toen betekende een nieuwe geldstroom een nieuwe schuldcode. Dat raakte alle programmatuur. Als je de impact bepaalde, zei je ‘kom volgend jaar maar terug’. Dus ga je eromheen werken wat het nog complexer maakt.” Een goed voorbeeld van technische schuld.
“SFS is flexibeler opgesteld. De programmatuur is abstracter gehouden. Er zit meer systematiek in die je los van elkaar kunt inregelen en dus kunt veranderen. Van de impact van beleidswijzigingen op techniek heeft de politiek geen flauw benul. Ze veranderen fundamentele spelregels. Kijk maar naar het leenstelsel.”
Rob vertelt verder over het concept van de basisbeurs. “De naam zegt het al: de basisbeurs. Dit is het fundament waar alles van afgeleid wordt. In je functioneel ontwerp neem je dat dus als basis waar je verder op bouwt.” Halverwege het maken van het nieuwe systeem, in 2015, werd een nieuwe wet ingevoerd waarbij de basisbeurs afgeschaft werd, de aanvullende beurs verhoogd en waarbij een student het verschil kon lenen. “Ja, dan zaag je aan de poten van het huis dat je gebouwd hebt. Alle producten zijn daarvan afgeleid. In de bedrijfsregels is alles terug te herleiden naar dat fundament. Hoe kun je nu technisch een aanvraag doen zonder de basisbeurs? Dan moeten we dus alles, dat zo verbonden is met elkaar, in de wet en in het systeem, met elkaar loskoppelen en opnieuw in elkaar zetten. Dat is zo’n enorme fundamentele technische wijziging.”
Een utopie
“Het zou goed zijn als politiek en techniek meer inzicht krijgen in elkaars wereld en misschien zelfs samen plannen maken?” opper ik. “Ik weet niet of we ooit in die wereld terecht komen,” zegt Rob.
“Kijk,” legt Rob uit, “ik heb een groot rechtvaardigheidsgevoel. Als overheid moet je iedereen een gelijke behandeling geven. Stel je zegt ‘iedereen krijgt €100’. Dat is simpel, duidelijk en inclusief. Maar dan komen er uitzonderingen en die worden vaak gestuurd door het politieke proces. Een minderheidsgroep die goed vertegenwoordigd wordt door een politieke speler die op de voorgrond treedt, krijgt meer. Maar waarom een andere groep dan niet?”
“Ik wil structuren zien. Zo’n wet maak ik abstracter om erachter te komen wat de bedoeling ervan is. Dan denk ik ‘oké, als je deze groep dus als uitzondering ziet, dan zou het dit betekenen, maar dat hebben ze er in de wet niet van gemaakt’. Ik denk dat de rechter er ook zo naar kijkt. Wat is de hoofdgedachte en sluit je dan niet een andere groep uit?” Die gedachte moet in het ontwerp van zo’n geautomatiseerd computerbesluit komen.
“Ik heb het eens in een vragenuurtje aan de minister gevraagd. Wordt er bij het maken van zo’n wet nagedacht hoe complex de uitvoering ervan wordt? Is dat überhaupt wel een punt waar bij stil gestaan wordt?”
Even een intermezzo in de Tweede Kamer
Tijdens het schrijven van deze blog duik ik de archieven van de Tweede Kamer in naar de communicatie tussen het Ministerie van OCW en de Tweede Kamer over het leenstelsel. Ik ben benieuwd hoe dat politieke gesprek gaat. In de uitvoeringstoets die DUO in juni 2014 voor het ministerie van OCW deed, lees ik mijn gesprek met Rob terug:
De omzetting van de basisbeurs naar een lening zal ook direct worden meegenomen bij de oplevering van PVS. Deze aanpassing wordt binnen PVS als zwaar beschouwd. Het systeem PVS zal weliswaar meer flexibiliteit bieden dan de huidige SF-systemen, maar dat neemt niet weg dat ook hier aanpassingen zullen moeten worden doorgevoerd. Het betreft een omvangrijk, nieuw product, dat een doorwerking heeft naar alle onderdelen van de nieuwe processen.
En ook: “DUO heeft de afzonderlijke voorstellen getoetst en aangegeven hoe deze voorstellen vanuit het standpunt van de uitvoering worden gewaardeerd op maakbaarheid. Dit leidt tot het beeld dat invoering van de voorstellen aanzienlijke inspanningen op het terrein van aanpassing van de bedrijfsprocessen en de ICT vergt. Deze inspanningen moeten worden geleverd in diezelfde periode dat het Programma Vernieuwing Studiefinanciering moet worden geïmplementeerd. Het doorvoeren van een majeure stelselwijziging tezamen met een volledige redesign van de uitvoeringsprocessen is een uitdagende opdracht voor DUO. Aandachtspunt is dat de doorvertaling van de specificaties uit het wetsvoorstel voor zowel de aanpassingen in de huidige SF-systemen als ook in het systeem PVS nog niet volledig is afgerond. Dit betekent ook dat eventuele wijzigingen, welke later in het parlementaire proces op dit wetsvoorstel worden aangebracht, eerst separaat door DUO op uitvoerbaarheid en maakbaarheid zullen moeten worden getoetst.”
In een bericht naar de Tweede Kamer deelt het ministerie de uitvoeringstoets als bijlage, reageert op een aantal vragen en geeft als conclusie:
DUO heeft een analyse gemaakt van de verschillende onderdelen uit het onderhavige wetsvoorstel en heeft vastgesteld dat invoering op de door de regering voorgestelde invoeringsdata mogelijk is. De conclusie die de regering hieruit trekt, is dat DUO de nieuwe regeling kan uitvoeren en tijdig kan implementeren. Dit wordt gerealiseerd door een gefaseerde invoering van deze maatregelen in de geautomatiseerde systemen die DUO gebruikt voor de uitvoering van de studiefinanciering.
En dat klopte ook. PVS is een project waar DUO terecht trots op is. Maar de uitvoering is niet goedkoop en ook niet simpel.
Twee weken geleden werd het rapport Regels en Ruimte naar de Tweede Kamer gestuurd waarbij maatwerk in uitvoeringsorganisaties onderzocht wordt. Afzender is trouwens mijn oud-directeur van DUO, Rob Kerstens en ook de uitvoering van DUO wordt hierin besproken. Ook hier lees ik mijn gesprek met Rob in terug. Dit rapport verdient een eigen blog, wordt vervolgd dus.
De foto
Begripvol betekent voor Rob ‘het eenvoudig houden’. Complexiteit beperken. Liever nog: simpel en te begrijpen voor iedereen. Eerlijk voor iedereen. Hij herinnert me aan mijn deep dive naar empathie en dat de overheid juist niet afhankelijk moet zijn van empathie maar een rationele en rechtvaardige compassie zou moeten hebben.
In zijn foto kiest hij voor licht. Niet te ver af, “ik probeer dichtbij de klant te staan,” maar ook niet te dichtbij. “Context is prettig. Een verhaal is altijd genuanceerd.” Tijdens het maken van de foto kiest Rob vooral de foto’s uit waar hij er open opstaat. Een mooie lichte foto maar ook met een blik in zijn ogen die geen waarde-oordeel geeft.