Categorieën
De begripvolle ambtenaar

Rob, de begripvolle ambtenaar

“We hebben een dubieuze rol.” Rob knalt er gelijk in na mijn eerste vraag hoe hij een begripvolle ambtenaar is. “Het valt me op dat de wet niet altijd even consequent is, maar DUO bedenkt de wet niet. Tegelijkertijd proberen we altijd zoveel mogelijk in het voordeel van de student te werken.” Die uitgangspunten en de kaders van de wet bepalen hoe Rob zijn werk als functioneel ontwerper (fo’er) doet.

Met Rob praat ik over het systeem waarmee DUO de studiefinanciering uitbetaalt aan studenten en hoe hij met collega’s de wet vertaalde naar een ontwerp voor dat systeem. En we hebben het over de impact van nieuwe wijzigingen uit de politiek.

Mijn begrip komt tot uiting doordat ik de complexiteit zoveel mogelijk wil beperken. Dat hoort een functioneel ontwerper te doen. Steeds terug te gaan naar ‘het waarom’ erachter.

Rob begon in 1996 als tester bij WSF, het oude studiefinancieringssysteem dat in 2018 vervangen werd. Later werkte hij als programmeur en inmiddels als functioneel ontwerper. In 2010 startte DUO met het Programma Vernieuwing Studiefinanciering om vanaf de basis een nieuw systeem te bouwen. Rob was vanaf sprint 8 betrokken en stond redelijk aan de start van het ontwerp.

De eerste die het concreet maakt

Maar eerst: wat is functioneel ontwerp? Ik beschrijf het maken van de digitale overheid vaak als estafette. Wanneer er een wet bedacht wordt, zijn de analisten, bijvoorbeeld Jean, meestal eerst aan zet. Zij werken samen met beleidsmedewerkers in een advies in een uitvoeringstoets die feedback geeft aan het ministerie op de nieuwe wet. Wanneer de wet vervolgens als opdracht bij DUO binnenkomt, maakt de analist een globale analyse, meestal gevolgd door een detailanalyse. Hij vertaalt wensen van gebruikers en opdrachtgevers naar zogenaamde requirements, maar die zijn nog abstract. De functioneel ontwerper is de eerste die echt concreet van de wet, de bedrijfsregels waar Cees-Jan aan werkt en de requirements van Jean, iets maakt dat een programmeur kan gebruiken om code te schrijven.

“Een ontwerper kijkt als eerste ‘kan ik het ook daadwerkelijk realiseren?’ Ieder puntje moet op de i. Welke info heb ik ervoor nodig en waar haal ik het vandaan? Hoe moet alles samen communiceren? Veel is ook gewoon logisch nadenken.”

Zo’n functioneel ontwerp lezen vind ik nog best pittig. Rob: “Als fo’er zit je in een ontwikkelteam en denk je ‘ik moet duidelijk zijn voor m’n bouwer’. Je gaat steeds meer zijn taal spreken. Het ontwerp wordt dan voor iedereen erg technisch.” Het doet me denken aan Ate, die als front-ender ook zo’n brugfunctie vervult tussen ontwerp en bouw waarbij (technische) taal belangrijk is.

De estafette waar Rob onderdeel van uitmaakt begint abstract en wordt steeds concreter. Dat ontleden van die wet gebeurt voortdurend in die estafette, steeds met een andere invalshoek. Voor Rob is belangrijk: wat is de bedoeling achter deze wet en hoe moet straks de computer functioneren om goede beslissingen te maken in lijn met die bedoeling?

Alles heeft te maken met alles

Op dit moment werken 6 ontwikkelteams samen aan het studiefinancieringssysteem (SFS). Rob zit in het team ‘Beslissen’, dat gaat over de beslissingen voor studenten die financiering aanvragen. Dat kan een lening zijn, maar ook de aanvullende beurs, een studentenreisproduct of een collegegeldkrediet. De 6 teams hebben samen een voorbereidingsteam. Bij SFS hangt veel met elkaar samen. Dit voorbereidingsteam houdt dat in de gaten.

Terug naar de start van SFS, dat nieuwe systeem waar Rob bijna vanaf het begin over meedacht. “Als je iets uit de wet Studiefinanciering naar functionaliteit wilt vertalen, is dat heel lastig. Bijvoorbeeld de basisbeurs. Als je daaraan trekt en kijkt, wat zit daar aan vast, komt bijna de hele wet mee. Hij hangt af van het onderwijssoort, maar een student kan voor meerdere opleidingen ingeschreven zijn en daar zijn ook weer regels voor. Het is gelijk heel groot. Alles is van elkaar afhankelijk. Wat neem je in dit stukje functionaliteit wel mee, en wat niet? Je moet ergens beginnen en kaders stellen, anders kun je nooit iets afmaken en op de plank zetten.”

Rob vertelt over zijn werk als functioneel ontwerper

Dat is ook zo met wetswijzigingen die je doorvoert in systemen die al ontworpen zijn. Hoe gaan we daar mee om, vraag ik Rob, als de politiek met nieuw beleid komt? Hij lacht. Ik zie dat hij het herkent en ik probeerde de vraag nog zo neutraal mogelijk te stellen. “In het oude WSF was dat veel lastiger dan nu. Toen betekende een nieuwe geldstroom een nieuwe schuldcode. Dat raakte alle programmatuur. Als je de impact bepaalde, zei je ‘kom volgend jaar maar terug’. Dus ga je eromheen werken wat het nog complexer maakt.” Een goed voorbeeld van technische schuld.

“SFS is flexibeler opgesteld. De programmatuur is abstracter gehouden. Er zit meer systematiek in die je los van elkaar kunt inregelen en dus kunt veranderen. Van de impact van beleidswijzigingen op techniek heeft de politiek geen flauw benul. Ze veranderen fundamentele spelregels. Kijk maar naar het leenstelsel.”

Rob vertelt verder over het concept van de basisbeurs. “De naam zegt het al: de basisbeurs. Dit is het fundament waar alles van afgeleid wordt. In je functioneel ontwerp neem je dat dus als basis waar je verder op bouwt.” Halverwege het maken van het nieuwe systeem, in 2015, werd een nieuwe wet ingevoerd waarbij de basisbeurs afgeschaft werd, de aanvullende beurs verhoogd en waarbij een student het verschil kon lenen. “Ja, dan zaag je aan de poten van het huis dat je gebouwd hebt. Alle producten zijn daarvan afgeleid. In de bedrijfsregels is alles terug te herleiden naar dat fundament. Hoe kun je nu technisch een aanvraag doen zonder de basisbeurs? Dan moeten we dus alles, dat zo verbonden is met elkaar, in de wet en in het systeem, met elkaar loskoppelen en opnieuw in elkaar zetten. Dat is zo’n enorme fundamentele technische wijziging.”

Een utopie

“Het zou goed zijn als politiek en techniek meer inzicht krijgen in elkaars wereld en misschien zelfs samen plannen maken?” opper ik. “Ik weet niet of we ooit in die wereld terecht komen,” zegt Rob.

Rob vertelt over de impact van politieke wijzigingen op het ontwerpen van systemen.

“Kijk,” legt Rob uit, “ik heb een groot rechtvaardigheidsgevoel. Als overheid moet je iedereen een gelijke behandeling geven. Stel je zegt ‘iedereen krijgt €100’. Dat is simpel, duidelijk en inclusief. Maar dan komen er uitzonderingen en die worden vaak gestuurd door het politieke proces. Een minderheidsgroep die goed vertegenwoordigd wordt door een politieke speler die op de voorgrond treedt, krijgt meer. Maar waarom een andere groep dan niet?”

“Ik wil structuren zien. Zo’n wet maak ik abstracter om erachter te komen wat de bedoeling ervan is. Dan denk ik ‘oké, als je deze groep dus als uitzondering ziet, dan zou het dit betekenen, maar dat hebben ze er in de wet niet van gemaakt’. Ik denk dat de rechter er ook zo naar kijkt. Wat is de hoofdgedachte en sluit je dan niet een andere groep uit?” Die gedachte moet in het ontwerp van zo’n geautomatiseerd computerbesluit komen.

“Ik heb het eens in een vragenuurtje aan de minister gevraagd. Wordt er bij het maken van zo’n wet nagedacht hoe complex de uitvoering ervan wordt? Is dat überhaupt wel een punt waar bij stil gestaan wordt?”


Even een intermezzo in de Tweede Kamer

Tijdens het schrijven van deze blog duik ik de archieven van de Tweede Kamer in naar de communicatie tussen het Ministerie van OCW en de Tweede Kamer over het leenstelsel. Ik ben benieuwd hoe dat politieke gesprek gaat. In de uitvoeringstoets die DUO in juni 2014 voor het ministerie van OCW deed, lees ik mijn gesprek met Rob terug:

De omzetting van de basisbeurs naar een lening zal ook direct worden meegenomen bij de oplevering van PVS. Deze aanpassing wordt binnen PVS als zwaar beschouwd. Het systeem PVS zal weliswaar meer flexibiliteit bieden dan de huidige SF-systemen, maar dat neemt niet weg dat ook hier aanpassingen zullen moeten worden doorgevoerd. Het betreft een omvangrijk, nieuw product, dat een doorwerking heeft naar alle onderdelen van de nieuwe processen.

En ook: “DUO heeft de afzonderlijke voorstellen getoetst en aangegeven hoe deze voorstellen vanuit het standpunt van de uitvoering worden gewaardeerd op maakbaarheid. Dit leidt tot het beeld dat invoering van de voorstellen aanzienlijke inspanningen op het terrein van aanpassing van de bedrijfsprocessen en de ICT vergt. Deze inspanningen moeten worden geleverd in diezelfde periode dat het Programma Vernieuwing Studiefinanciering moet worden geïmplementeerd. Het doorvoeren van een majeure stelselwijziging tezamen met een volledige redesign van de uitvoeringsprocessen is een uitdagende opdracht voor DUO. Aandachtspunt is dat de doorvertaling van de specificaties uit het wetsvoorstel voor zowel de aanpassingen in de huidige SF-systemen als ook in het systeem PVS nog niet volledig is afgerond. Dit betekent ook dat eventuele wijzigingen, welke later in het parlementaire proces op dit wetsvoorstel worden aangebracht, eerst separaat door DUO op uitvoerbaarheid en maakbaarheid zullen moeten worden getoetst.”

In een bericht naar de Tweede Kamer deelt het ministerie de uitvoeringstoets als bijlage, reageert op een aantal vragen en geeft als conclusie:

DUO heeft een analyse gemaakt van de verschillende onderdelen uit het onderhavige wetsvoorstel en heeft vastgesteld dat invoering op de door de regering voorgestelde invoeringsdata mogelijk is. De conclusie die de regering hieruit trekt, is dat DUO de nieuwe regeling kan uitvoeren en tijdig kan implementeren. Dit wordt gerealiseerd door een gefaseerde invoering van deze maatregelen in de geautomatiseerde systemen die DUO gebruikt voor de uitvoering van de studiefinanciering.

En dat klopte ook. PVS is een project waar DUO terecht trots op is. Maar de uitvoering is niet goedkoop en ook niet simpel.

Twee weken geleden werd het rapport Regels en Ruimte naar de Tweede Kamer gestuurd waarbij maatwerk in uitvoeringsorganisaties onderzocht wordt. Afzender is trouwens mijn oud-directeur van DUO, Rob Kerstens en ook de uitvoering van DUO wordt hierin besproken. Ook hier lees ik mijn gesprek met Rob in terug. Dit rapport verdient een eigen blog, wordt vervolgd dus.


De foto

Begripvol betekent voor Rob ‘het eenvoudig houden’. Complexiteit beperken. Liever nog: simpel en te begrijpen voor iedereen. Eerlijk voor iedereen. Hij herinnert me aan mijn deep dive naar empathie en dat de overheid juist niet afhankelijk moet zijn van empathie maar een rationele en rechtvaardige compassie zou moeten hebben.

In zijn foto kiest hij voor licht. Niet te ver af, “ik probeer dichtbij de klant te staan,” maar ook niet te dichtbij. “Context is prettig. Een verhaal is altijd genuanceerd.” Tijdens het maken van de foto kiest Rob vooral de foto’s uit waar hij er open opstaat. Een mooie lichte foto maar ook met een blik in zijn ogen die geen waarde-oordeel geeft.

Categorieën
De begripvolle ambtenaar

Nico als begripvolle ambtenaar

Een half jaar geleden sprak ik een student die de schuld van zijn studieschuld bijna volledig bij DUO neerlegde. “Jullie hadden me moeten waarschuwen en beschermen.” Een van de collega’s met wie ik dat interview besprak, was Nico. Hij werkt op de afdeling Klantinteractie en zet experimenten op om de verbinding tussen DUO en de student te verbeteren.

Ik noem hem voor de grap weleens Mr Nudge, omdat hij samen met collega’s van het ministerie van OCW deze digitale verleidingstechniek toepast binnen DUO. Voor mijn onderzoek naar een begripvolle verbinding tussen overheid en burger vind ik dat super interessant. Hoe ver mag je gaan in deze onbewuste gedragsbeïnvloeding?

Mr Nudge’s loopbaan

Nico begon ooit aan de telefoon. Hij stond studenten zelf te woord, beantwoordde vragen en loste problemen op, beller na beller. Hierna deed hij ‘van alles en nog wat’. Van teammanager van een belteam tot auditor, uiteindelijk belandde hij bij de afdeling waar hij nu ook werkt: klantinteractie. Deze afdeling is de schakel tussen studenten die met ons contact opnemen en wat wij naar hen, vaak geautomatiseerd, versturen. Ik maakte eerder een portret van Mechteld, die ook bij deze afdeling werkt.

In 2017 won DUO door het werk van mijn collega’s op deze afdeling de Gouden Oor Award. Dit is een prijs voor organisaties die ‘excelleren in het luisteren naar de klant’. Nico en zijn collega’s brachten al het inkomende contact in kaart in ‘metrokaarten’, waarbij je goed kon zien op welke ‘stations’ het druk was. Op die manier konden ze veel specifieker uitzoeken wat de problemen waren en hoe je die kon aanpakken. Een logisch gevolg van die manier van werken is het experimenteren met nieuwe technieken om die problemen aan te pakken.

Een begripvolle ambtenaar

“Hoe ik eruit zie als begripvolle ambtenaar, dat weet ik niet zo goed. Maar hoe ik ben als begripvolle ambtenaar… dat vind ik eigenlijk ook ingewikkeld. Er zitten zoveel kanten aan. We hebben zoveel verschillende klanten, en allemaal hebben ze iets anders nodig.” Iedere student heeft een eigen verhaal en dus ook een eigen soort begrip nodig. Dat maakt het voor een begripvolle ambtenaar knap lastig.

Dit is een van de drijfveren waarom Nico zich de laatste jaren steeds meer is gaan specialiseren in persoonlijke dienstverlening. Daarbij wil hij niet vanuit het systeem of de organisatie denken, maar juist vanuit de klant. En wat die nodig heeft.

Nico over begripvol zijn, verantwoordelijkheid en de zoektocht naar de juiste grenzen

Vrij snel in het gesprek begint Nico over verantwoordelijkheid. Hoe ver ga je in persoonlijke dienstverlening? In studenten activeren zodat ze iets gaan regelen? En waar stopt onze verantwoordelijkheid en begint die van de student? “Wij hebben meer verantwoordelijkheid dan de klant,” vindt Nico. Daarom is hij zich ook gaan verdiepen in digitale gedragsbeïnvloeding en zet hij daar experimenten voor op. Dit is deels nieuw voor DUO, al deden we dat onbewust altijd al.

Powned maakte hier onlangs een zesdelige serie over. TMI: Aandacht. Hoe je digitaal de aandacht kan vasthouden als organisatie of merk. De tip om die te kijken, kreeg ik niet toevallig ook van Nico.

Trailer van TMI: Aandacht van Powned

Privacy of persoonlijk?

DUO heeft volgens Nico dus meer verantwoordelijkheid voor de verbinding dan de student. Maar die verantwoordelijkheid nemen is een ander verhaal. Hier worstel ik zelf ook mee. De overheid moet er voor iedereen zijn en al onze diensten moeten super zijn. Dat voelt soms onmogelijk. In de praktijk staan allerlei regels haaks op elkaar waartussen je als ambtenaar toch moet zien te laveren om je werk, voor die student, te kunnen doen.

Aan de ene kant is er bijvoorbeeld de maatschappelijke druk dat DUO haar dienstverlening veel persoonlijker maakt. Aan de andere kant worden we teruggefloten om een meetpixel in mails waarmee we die persoonlijke dienstverlening meten. DUO stopt dan, natuurlijk, direct met meten, maar daardoor stokt het experiment om onze dienstverlening persoonlijker en beter te maken ook.

Wat mag wel, en wat niet? Dat is vallen en opstaan en samen leren. Daar pleit Nico voor. En om het niet direct op te geven. “Tussen al die haakse regels is veel grijs gebied. Laten we dat uitzoeken en ophelderen. Wat kan er wel?”

De ‘lemen laag’ tussen beleid, computer en klant

In een eerdere blog schreef ik:

We kunnen als ambtenaren nog zo begripvol zijn, maar de lemen laag neutraliseert alle empathie. Als de meeste mensen deugen, waarom verdwijnt de menselijke maat toch ergens in de Bermudadriehoek van beleid, computer en burger?

Ik heb soms het idee dat de afdeling waar Nico werkt, nog het meest worstelt met die lemen laag. Zij zijn de spil tussen het klantcontactcenter, de devops teams van het studiefinancieringssysteem en de ‘business’ waar organisatorische- en beleidsbeslissingen genomen worden. Ik teken de 3 lenzen van IDEO voor Nico, die ik eerder ook in mijn onderzoek gebruik. Alleen als je alle drie lenzen (organisatie, techniek en mens) met elkaar verenigt, kun je echt iets bereiken. Hoe herkent Nico deze lenzen en ervaart hij ook de clash die ik noem?

Nico: “Vorig jaar werd het nieuwe studiefinancieringssysteem gelanceerd. Dit project was als een grote trein die door moest gaan. Wanneer we vanuit de klant voortschrijdend inzicht kregen, konden we daar niets mee. Het kon op de backlog. Onderaan. De trein moest door.” Of vanuit de organisatie: “DUO is een politieke organisatie. Als er iets gebeurd, en we staan in de krant, dan kan de minister zomaar de andere kant op gaan. Voor mijn gevoel dan. En zo is onze organisatie ook ingericht. We blussen brandjes. Wie goed brandjes kan blussen is de held. Maar van te voren waarschuwen voor brand, daar maak je je niet populair mee.”

Wat doet dit met Nico? “Soms kan ik bot zijn, direct en in de verkoopstand gaan. En soms denk ik: het heeft geen zin, laat maar. Het is nu niet de tijd; ik wacht wel op een nieuwe wind.”

Nico over de lemen laag van beleid, computer en mens

Gedragsbeïnvloeding

DUO is zeker niet de enige overheidsorganisatie die aan het experimenteren is met nudging. Nudgen is de klant, ongemerkt, een duwtje in de goede richting geven. In april dit jaar organiseerde het Nibud een themadag over ‘geld en gedrag’, en nudgen was een onderdeel van veel sessies. Ook DUO en het ministerie van OCW deden verhaal. Een van de nudges die we afgelopen jaar bij DUO bijvoorbeeld hebben ingezet, is een nieuwe brief sturen naar studenten die hun ov-kaart moeten stopzetten voordat ze een boete krijgen. Hier is de discussie over wat de juiste keuze is, op tijd stopzetten, zo gevoerd.

We deden ook een nudge over bewust lenen. We stuurden drie verschillende brieven om te testen welke het beste werkt. In de eerste stond hoeveel je leende met een link naar een rekentool om de gevolgen daarvan te bekijken. De tweede brief ging een stap verder en vertelde ook hoeveel studieschuld je daarmee aan het einde van je studie zou hebben, met weer een link naar de rekentool. In de derde brief kwam het bedrag dat je later per maand terug moest betalen er nog bij en op welke leeftijd je klaar was met aflossen. We stuurden de brieven willekeurig naar studenten. Maar hoe meet je het succes van deze nudge? Het aantal studenten dat hun lening aanpast? Dat inlogt om te kijken? Of dat de mail opent in plaats van weg te gooien?

Wat is bewust lenen eigenlijk? Is dat goed op de hoogte zijn van je lening, of is dat minder gaan lenen? Hier wordt het al troebeler. In dezelfde tijd deed ik ook onderzoek naar wat jongeren verstaan onder bewust lenen. Hier kwam onder andere uit dat zij de relatie met DUO ook ingewikkeld vinden. En dat we samen, DUO en studenten, op zoek zijn naar een evenwichtige verdeling van de verantwoordelijkheid.

Een mindmap over bewust lenen van een hbo-student.

Nico werkt nauw samen met het ministerie van OCW in deze experimenten. Het ministerie dat verantwoordelijk is voor het beleid, voor het leenstelsel. Liggen er dan politieke nudges op de loer? Nico vindt van niet: “We zijn bij DUO heel eigenwijs. Altijd al geweest. Het is eigenlijk nooit zo dat het ministerie iets wil, en dat wij dat dan klakkeloos doen. Er is altijd inspraak.” En met deze nudges dus ook veel samenwerking. Voor de ambtenaren op het ministerie gelden, net als voor ons, dezelfde wettelijke kaders. Ook zij moeten het doen met het leenstelsel, ondanks wat ze zelf vinden. “Dat is de zandbak waar we nu eenmaal in moeten spelen.”

“Wij beslissen niet.” Ook met nudges wil Nico waardevrij blijven. “Maar wel, wat heeft de student nodig om te kunnen beslissen.” Daar kun je ook veel in sturen. Zorgen dat jongeren hun brieven lezen en dat we hun aandacht vasthouden als DUO. Nico noemt de term boosten, als tegenhanger van nudgen. Bij een nudge duw je de klant een richting op, met een boost geef je de klant alles wat die nodig heeft om zelf een richting te kiezen.

Over nudgen, boosten en keuzes maken.

Data zonder emotie

Toch kun je niet helemaal objectief erin staan. Dat geloof ik niet. Dat is namelijk iets wat ik zelf het moeilijkste vind aan mijn werk bij de digitale overheid, en ik vind het moeilijk te geloven dat collega’s echt 100% hun eigen aannames kunnen uitschakelen. Ik vertel Nico over een onderzoek dat ik in 2017 deed, naar inburgeren in Nederland. Ik bezocht hiervoor vluchtelingen bij mij in de wijk. We aten samen en kwamen bij elkaar over de vloer. Ik vond het ontzettend moeilijk om objectief te blijven en waardevrij te kunnen adviseren over hoe de digitale dienstverlening voor die groep moest zijn.

“Ik denk dat ik het makkelijker heb dan jij. Ik zit niet zo dichtbij op mensen. Ik zie data. Uitslagen. Reacties op sociale media en in onze klantcontactmonitor. Ik heb geen persoonlijke contact met ze. Daarom kan ik een bepaalde afstand houden.”

Is die afstand nodig om objectief te blijven? Eerder schreef ik over de rol van empathie in ons werk als ambtenaren. En dat empathie een schaal is waar we ons als ambtenaren op moeten begeven. Niet teveel, niet te weinig. Het moet in balans. Zodat we rationeel empathisch kunnen zijn.

Die rationele empathie heb je op alle lagen nodig. Nico ook. Want data en uitslagen zijn ook niet objectief. Die moet je interpreteren om vervolgens te vertalen naar een actie. “Daarom is het zo belangrijk dat we onderzoeken samenvoegen. Wat er binnenkomt vanuit het klantcontactcenter, maar ook de onderzoeker die jij als ux onderzoeker doet. Die we vanuit Communicatie doen en op al die andere afdelingen.” Zodat we weloverwogen beslissingen maken en de lemen laag kunnen trotseren met heldere onderbouwde klantinzichten.

Hoe kunnen we het inzicht in de klant, en alle onderzoeken die overal gedaan worden, centraliseren in onze organisatie? Ik zet deze vraag op mijn to-do-list.

De foto

Voor de foto kiezen we een rustige achtergrond. We gaan voor dichtbij, open en transparant. Recht de lens in kijken. Direct met een open blik. We gebruiken ook schaduwen. We hebben het regelmatig over de grijze gebieden en onzichtbare gedragssturing. Maar Nico wil toch ook wat afstand, omdat hij beslissingen maakt op basis van data en niet zelf contact heeft met klanten. Daarom verzacht ik bij sommige foto’s de focus. Je kunt daardoor moeilijker contact krijgen met Nico in de foto.

Nico voor de lens
Categorieën
De begripvolle ambtenaar De lerende overheid Een begripvolle toekomst

Waarom vecht de digitale overheid tegen haar eigen burgers?

Gisteren las ik in de Volkskrant het gesprek tussen Toine Heijmans en Marlies van Eck over de problemen bij de Belastingdienst Toeslagen. Van de week las ik de brief die staatssecretaris Snel naar de tweede kamer stuurde over ‘de invulling van de pijler ‘cultuur’ in de veranderaanpak bij de Belastingdienst’. Ook de koning noemde het in zijn toespraak.

Ik volg het allemaal met interesse. Dat komt omdat ik ook onderzoek doe naar de digitale overheid. Daar gaat dit blog over. Ik fotografeer collega’s die net als ik bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) werken als begripvolle ambtenaar en samen reflecteren we hoe wij onze keuzes maken.

Toen ik gisteren die column las, over hoe de belastingdienst vecht tegen z’n eigen burgers, raakte me dat. Want is dat bij ons, bij DUO, anders? In deze blog wil ik aan de hand van de column reflecteren op mijn eigen onderzoek. En uitleggen waarom het belangrijk is dat ik dit openbaar onderzoek, waarom het nodig is dat we ons laten zien als ambtenaren en ons hardop afvragen hoe we keuzes maken.

Hier gaan we…

Waarom de belastingdienst vecht tegen z’n eigen burgers.

Wat een titel. Right in the feels. Wanneer de verbinding touwtrekken wordt.

De Belastingdienst staat opnieuw voor het hekje in de Tweede Kamer en de vraag is niet meer wat de dienst verkeerd deed in z’n illegale jacht op onschuldige ontvangers van kinderopvangtoeslag, maar waarom. Wat is er in een overheid gevaren die niet voor z’n burgers staat, maar ertegen vecht?

Positiever geformuleerd: ‘hoe kunnen we als digitale overheid een begripvolle verbinding hebben met burgers’. Dit is de hoofdvraag die ik op dit blog onderzoek. Toen ik vorig jaar opnieuw ging studeren en dit onderzoeksblog startte, gebruikte ik mijn eigen organisatie als casus. Ik ben op zoek hoe wij onze beslissingen maken en dus wat ‘er in ons vaart’, zeg maar.

Marlies van Eck is jurist en werkte tien jaar bij de Belastingdienst, onder meer als ‘procesvertegenwoordiger’, zoals advocaten van overheidsdiensten worden genoemd. In de rechtszaal trof ze vaak genoeg fraudeurs, maar tegelijk stuitte ze op mensen met een consistent verhaal die toch hun toeslag werd ontnomen. Op kantoor probeerde ze te achterhalen waarom, en dat lukte niet. De computer had een verkeerd besluit genomen, en zij moest dat verdedigen zonder te weten waarom dat besluit was genomen. ‘Eerst denk je dat het aan jezelf ligt. Dan ga je twijfelen.’

Door het werk van Marlies van Eck ben ik me gaan verdiepen hoe we bij DUO computerbesluiten maken, en hoe open wij hierover zijn. Dit gaat verder dan alleen algoritmes. Het gaat over het ontwerp van het hele digitale overheidssysteem, waar computerbesluiten een onderdeel van zijn. Het gaat over ons, wie wij zijn als ambtenaren die dat systeem maken.

Ze stopte, en promoveerde vorig jaar op een onderzoek naar ‘geautomatiseerde ketenbesluiten’ – computers die beslissen. Conclusie: hoe die besluiten tot stand komen is onduidelijk, en dat schaadt de rechtspositie van de burger. Het is ook een antwoord op de vraag waarom de overheid mensen ziet als nummers, en niet als mensen. Die gigantisch in de problemen komen als ze de kinderopvangtoeslag onterecht wordt afgepakt, zoals nu blijkt.

Een van mijn onderzoekslijnen gaat over wat onze doelgroep van ons verwacht. Dit onderzoek ik door hen regelmatig op te zoeken. Bijvoorbeeld toen ik vorige week 60 studenten uit Haarlem vroeg om mijn collega’s een kaartje te schrijven. Een van de conclusies die ik trok na bijna 6 jaar onderzoeken, want zolang werk ik bij DUO, is dat studenten verwachten dat DUO begrip toont voor hen en hun situatie. Dat is de reden dat begrip zo’n grote rol op dit blog speelt.

Schrijf een kaartje naar mijn collega’s bij DUO. Wat zouden ze over jou moeten weten?

‘Het is zo gegroeid’, zegt Marlies, ‘en iedereen weet: het is niet handig. Maar daar stokt het want niemand is verantwoordelijk.’

Verantwoordelijkheid. Dat komt telkens terug in de gesprekken die ik heb en de experimenten die ik doe. Wie is verantwoordelijk voor de verbinding tussen DUO en de student? Wie mag de touwtjes in handen? Wat is onze rol? Bij DUO zijn hier veel verschillende beelden over, want zo concreet is dit helemaal niet. We beredeneren dit op basis van onze eigen empathie en aannames. Maar die zijn bij iedereen verschillend. Wie mag het zeggen? Hier sprak ik met kanalenstrateeg Mechteld over. Wie neemt verantwoordelijkheid voor deze verbinding?

Ik vraag collega’s of ik hen mag fotograferen als begripvolle ambtenaar. Ze laten zichzelf zien en vertellen over hun werk. Hoe zij beslissingen maken. Samen reflecteren we op het beeld dat zij mij geven en of ze hier tevreden mee zijn. Of dat het anders moet. Door zichzelf te laten zien en hardop in alle openheid te reflecteren, tonen ze verantwoordelijkheid en eigenaarschap voor hun visie en keuzes. Bijvoorbeeld analist Jean, die vertelt dat het perspectief van de burger geen onderdeel is van het werk van een analist, maar dat wel zou moeten zijn. Dat vind ik heel moedig.

Deze foto-interviews staan symbool voor hoe we als hele overheid naar ons eigen beeld moeten kijken en reflecteren. Zijn we blij met wat we zien? Op basis van de geciteerde column, denk ik: nee.

Mijn eigen avonturen met de Belastingdienst afdeling Toeslagen stopte ik maar in het laatje ‘ambtelijke desinteresse’, na de zoveelste niet-ondertekende computerbrief met fouten. ‘Er staat een machine en daar komen brieven uit, daar kunnen wij niets aan doen’, vertelde een medewerkster. Dat was in 2012. Ook toen al regende het klachten en Kamervragen over de Belastingdienst, die de handen in de lucht hief en niks zei, of hooguit, via de Belastingtelefoon: ‘U wilt het niet begrijpen meneer’.

Ik herken de onmacht van medewerkers aan de balie en aan de telefoon die proberen om de wet en de persoon achter die wet op elkaar af te stemmen. Wanneer de computer een fout maakt of het digitale loket niet aan de verwachting voldoet, moeten zij het oplossen. Zij krijgen de klagende burger met de vage computerbrief van DUO voor zich. Je hoeft een van deze medewerkers niet uit te leggen wat er mis is met de digitale overheid. Dat horen ze elke dag uit eerste hand.

Een half jaar geleden deed ik een experiment met collega’s waarbij ik wilde weten welke rol begrip speelt in hun werk. “Aan het eind van de dag moet je toch met die wet in je hand je werk doen,” vertelde mijn collega.

Hoe stem je de wet en de mens erachter op elkaar af?

Maar desinteresse is het niet, zegt Marlies. Het is vertrouwen op een systeem dat z’n eigen fouten herkauwt totdat het feiten worden. Burgers zijn slachtoffer van ‘het ketenverhaal’: de samenwerking tussen een archipel van instanties en afdelingen die blijven werken met dezelfde basisgegevens. Als die niet kloppen, klopt niets meer, en niemand die het ziet.


Ze vertelt over een vrouw die haar huis verkocht, drie maanden elders huurde en door de basisadministratie als samenwonend werd gezien, wat haar de huurtoeslag kostte. Onterecht. Maar de Belastingdienst ging toch in hoger beroep tegen haar bezwaar. ‘Waarschijnlijk denken ze: het staat zo in de wet en die moeten we volgen. Onbegrijpelijk.’

Laten wij ons dicteren door de computer, of kunnen wij als ambtenaren nog ingrijpen? Dit betekent dat we zelf stevig in onze schoenen moeten staan en niet slaafs de computer of het proces volgen. Dit betekent dat wij volgens zelfgekozen collectieve waarden moeten handelen. Wat zijn die waarden? Hoe moet je zijn als ambtenaar? Hoe willen we als maatschappij dat ambtenaren zijn? In een verbinding mogen beide partijen het zeggen. Het betekent dat we met de ander moeten praten, met de burger.

Met domeinarchitect Frits sprak ik over een basishouding die bestaat uit luisteren. Hij stelt dat “architectuur hoort te ontstaan, door goed te luisteren en bij te sturen”. De bekende feedbacklus. Maar zo is de overheid niet georganiseerd. Wij bedenken het van te voren, en dan voeren we het uit. Dan nog weer luisteren en aanpassen, kost veel geld en tijd. De feedbacklus hapert. Het zit niet in ons proces.

Maakt een computer een fout dan is herstel kostbaar, ‘dan treedt iets groters in werking dan die ene misstand’. Het wijzigen van een computersysteem is duur; wie dat binnen de Belastingdienst wil bewerkstelligen moet eerst een ‘business case’ maken waaruit blijkt wat het bespaart aan bijvoorbeeld personeel. Vroeger werd eenvoudig de werkinstructie aangepast, zegt Marlies, maar in de geautomatiseerde wereld kan dat niet. ‘Elke change kost maanden werk.’ En moet dus wel iets opleveren. Ook daarom verandert er weinig.

Zo’n change komt als issue binnen op een backlog van een ontwikkelteam. Hier sprak ik over met product owner Hessel. Dat issue is een van velen, en dan begint een afweging van technische, organisatorische en klantbelangen. Wat krijgt de hoogste prioriteit? We zeggen altijd dat het klantbelang bovenaan staat, maar de praktijk is toch anders.

Het is niet alleen belangrijk te onderzoeken hoe computers besluiten nemen, maar ook hoe de mensen die algoritmes maken beslissen. Daar bedoel ik niet alleen programmeurs mee, want alle rollen bij de digitale overheid hebben invloed op het resultaat. Wij zijn allemaal lopers in een estafette.

Daar komt bij dat de manier waarop wetgeving tot stand komt niet (meer) past bij de manier van software-ontwikkeling. Dat maakt dat software op zichzelf ook macht heeft, en dus politiek is. Dat verandert het speelveld en heeft grote invloed op het eindresultaat van aanpassingen in de wet en uitvoering. Hier sprak ik met delivery manager Gabe over.

Bovendien: ‘De menselijke maat is niet meetbaar.’ Er bestaat een ondoordringbare ‘lemen laag’ tussen de bouwers van de systemen en de bedenkers van het beleid, en de echte wereld. ‘Ze zien de consequenties van hun handelen niet. Je denkt dat je als ambtenaar onderdeel bent van een groter geheel waarover is nagedacht, maar dat is er niet. Dat was trouwens een conclusie die ik niet prettig vond om op te schrijven.’

Deze drie werelden, het beleid, de computer en de burger, wil ik met mijn onderzoek verbinden. Ik denk dat er wel degelijk een groter geheel is, maar ik ben het met Marlies eens dat bijna niemand dat overziet. Wanneer niemand het kan zien, is het er eigenlijk niet. Wanneer jij je niet kunt verhouden tot het grote geheel, weet je ook de betekenis van jouw deel daarin niet. Ook hierover sprak ik met delivery manager Gabe.

We kunnen als ambtenaren nog zo begripvol zijn, maar de lemen laag neutraliseert alle empathie. Als de meeste mensen deugen, waarom verdwijnt de menselijke maat toch ergens in de Bermudadriehoek van beleid, computer en burger?

Toen ik begon aan mijn onderzoek vond ik de digitale overheid overweldigend. Zo enorm. Groots. En zo technisch. Ga ik dat allemaal wel kunnen begrijpen? Overal is iedereen met van alles bezig en geen idee hoe het in elkaar zit. Ik werk al 6 jaar bij DUO en ontdek nog steeds regelmatig collega’s, afdelingen en werkgroepen waar ik van had moeten weten, maar niet weet.

Maar we zijn allemaal een loper in de estafetterace. We kunnen het wel begrijpen wanneer we overzicht krijgen. Daarom maakte ik een lijst van alle rollen die je nodig hebt om van wet naar digitaal loket te komen. Ik vroeg de collega’s die die rollen vervullen om mee te doen met een foto-interview en over hun werk te vertellen. Hun verhaal publiceer ik hier, openbaar, zodat iedereen, ook buiten DUO overzicht kan krijgen. Zodat we een echt estafetteteam worden die samen de race loopt.

Daar komt een ongelooflijke werklast bij: tienduizenden bezwaarschriften moeten weggewerkt bij de Belastingdienst, dus er is geen tijd om na te denken over individuele schade. ‘Als jij manager bent heb je één taak: de voorraad omlaag.’

Hier sprak ik met Mechteld over. Zij is een van de bedenkers van onze kanalenstrategie. De ‘voorraad’ op ons telefoniekanaal is hoog. Een altijd urgente vraag binnen DUO is: waarom blijven studenten bellen? En hoe kan dat minder?

Over Marlies’ proefschrift zijn duidelijke Kamervragen gesteld. Antwoord van staatssecretaris Knops: ‘Het is beslist niet de bedoeling dat de burger nadeel ondervindt van de keuze van de overheid om computers te gebruiken bij het nemen van besluiten met een financieel belang.’ Nee, het zou eens van wel. Knops kondigde een onderzoek aan, maar dat blijkt niet meer dan een inventarisatie van het aantal overheidsorganisaties dat algoritmes gebruikt: 48 procent. Zelfs dat was hem niet bekend.


Terwijl andere landen als Noorwegen en Frankrijk proberen hun computers te temmen ‘maakt Nederland het alleen nog maar elke dag ingewikkelder’, zegt Marlies.


Het is een zichzelf versterkend systeem, nauwelijks te stoppen. ‘Door technologie is ‘stoer’ optreden makkelijker geworden; je drukt op een knop en een paar honderd mensen krijgen geen geld meer. Dat is een enorme macht die de overheid nu heeft. Die verleiding is kennelijk groot. Dáár moet het gesprek over gaan.’

Waarvan akte.

Dit kan alleen als we nieuwe waardes toevoegen aan de overheid. De overheid is goed in processen, zeg maar de blauwe kant. We zijn niet gewend om open en kwetsbaar te zijn. Dat komt door allerlei redenen, waar bijvoorbeeld onderzoeker Roos en manager Pauline over vertellen. Mijn verhaal is zeker geen aanklacht tegen DUO. Ik ben ervan overtuigd dat al mijn collega’s super hard hun best doen. En toch moeten we het gesprek starten. Dat is spannend. Het is doodeng. Maar het is wel nodig.

Mijn droom is dat we als digitale overheid samen met burgers reflecteren. Zijn we blij met dit beeld dat we nu zijn? En zo niet, kunnen we samen een nieuw beeld ontwerpen? Een digitale overheid die wèl een begripvolle verbinding heeft met de mensen in Nederland?

Onze koning zei vorige week in de troonrede: “Medewerkers van uitvoeringsorganisaties staan hierdoor soms voor een onmogelijke opgave en de menselijke maat verdwijnt uit het zicht. De structurele verbeteringen die nodig zijn, vragen tijd en een samenhangende aanpak, waarvoor de regering voorstellen zal doen.”

Ik wil eindigen met een oproep. Laten we onze regering helpen. Wij zijn die medewerkers van uitvoeringsorganisaties. Hoe zien wij het? Hoe willen wij zijn en ons werk doen als begripvolle ambtenaar? Wat hebben we daarvoor nodig? Vertel het. Hardop. Deel het openbaar, online, juist waar iedereen het kan lezen en mee kan reflecteren. Gebruik #begripvolleambtenaar. En als je hulp nodig hebt om het te vertellen, wil ik je best fotograferen.

Categorieën
De begripvolle ambtenaar

Gabe als begripvolle ambtenaar

Gabe leerde ik twee jaar geleden kennen op de sportdag van het ministerie van OCW. We zaten in hetzelfde team, ‘Spierpijn is niks’. Halverwege de dag stootte ik een tractorband te lomp omhoog en vloog m’n onderkaak door m’n lip. Huilend, jazeker mensen, stond ik bij de EHBO terwijl Gabe meeliep voor de mentale ondersteuning. De rest van de dag noemde iedereen me Maike Lip in plaats van Klip. Ook dat is werken bij de overheid.

Dit jaar haalde het team me over het trauma te vergeten en opnieuw mee te gaan. Een week ervoor kwam Gabe langs in de studio voor een begripvol portret.

Gabe en DUO

“Ik begon bij DUO in oktober 1997, hoe oud was jij toen?” “Acht,” lach ik. Gabe begon als programmeur bij het oude WSF-systeem dat DUO vorig jaar verving met het nieuwe studiefinancieringssysteem. Na 5 jaar detachering, werd hij echt ambtenaar en groeide hij door naar leidinggevende rollen. “Mijn hart lag niet bij programmeren. Ik kon beter praten en luisteren.” Van operationeel manager ging hij naar projectmanager, maar in 2012 veranderde er van alles.

DUO organiseerde zich in IV-ketens. IV staat voor informatievoorziening. Rond de grote doelgroepen werden er ketens van teams opgezet zodat DUO meer grip kreeg op de uitvoering van de wetgeving voor die groepen, bijvoorbeeld een keten voor studenten en studiefinanciering of voor de bekostiging van scholen. Deze IV-ketens zijn nog steeds goed te herkennen in de huidige organisatiestructuur van DUO. Gabe: “Tot die tijd had je een versnippering van projectleiders die door proceseigenaren, een soort business managers aangestuurd werden. Ik zat toen bij het softwarehuis en ging onder andere over het cluster Internet.”

Gabe over zijn loopbaan bij DUO.

“Bij de omslag naar IV-ketens kreeg je per keten een accountmanager die het werk ophaalde, een portfoliomanager die tactisch het werk over de jaren heen verdeelde en een deliverymanager die zorgde dat het werk gedaan werd met de teams en de projectleiders die bij die keten hoorden.” Gabe werd deliverymanager bij de IV-keten Generiek, een soort restpost waar onder andere alle ‘internethandel’ ook inzat.

“Ik vond het fantastisch. Ervoor hopte iedereen van plek naar plek, nu had je teams met wie je voor langere periode het werk kon doen. Ik was verantwoordelijk voor het resultaat, wat nu de business managers zijn.” Op die manier werken was het begin van het agile-werken dat in 2015 officieel bij DUO geïntroduceerd werd. Teams werden toen busdevopsteams en kregen een product owner, zoals Hessel, die veel taken overnamen die eerder bij Gabe lagen.

De grote computer van DUO

Nu werkt Gabe bij Infrastructuur en Exploitatie (I&E) als deliverymanager. In mijn onderzoek noem ik steeds dat de (digitale) overheid eigenlijk een computer is, en het fysieke deel van die computer staat op de afdeling waar Gabe werkt. Hier zijn ze bezig met de storage, de netwerken, en heel basic: of de computer wel aanstaat. Vroeger stond het datacenter van DUO op de 11e verdieping in ons kantoor aan de Kempkensberg, inmiddels is hij onder gebracht bij ODC Noord.

Het Infrateam van DUO heeft zelf vrij weinig te maken met de doelgroep van DUO. Zij werken voor andere teams, bijvoorbeeld serviceteams die op hun werk kunnen voortbouwen en op hun beurt het estafettestokje aan devopsteams doorgeven. Die laatste bouwen soms ook weer verder voor andere devopsteams die op hun beurt applicaties maken die studenten, of medewerkers van DUO zelf gebruiken.

Moet iedereen in de estafette de klant kennen?

Moeten al deze mensen ‘begripvol naar de klant’ zijn? Gabe: “Ik denk dat dat te ver gaat. Je hoeft geen begrip voor de student te hebben om je werk te kunnen doen in een infrateam. Er is wel zoiets als eergevoel. Soms gaat er iets mis, heel soms ligt DUO plat. Dan is het je trots om dat zo snel mogelijk weer te fixen. Maar daarvoor hoef je geen student te kennen.”

Ik vertel Gabe over mijn eerdere experiment met het touw. Toen deed er ook iemand mee van zijn afdeling. Britt, de student hield het touw vast aan de ene kant en hij mocht aangeven hoe hij zich verbonden voelde met haar als student. Hij legde het touw op de grond.

Maar volgens Gabe is dat helemaal prima. “Het is toch jouw competentie om het perspectief van de klant de organisatie in te brengen? Niet iedereen hoeft de klant te kennen, maar als hele overheid moeten we het wel geregeld hebben.” Zo zijn we allemaal een loper in die estafette.

“Maar,” zegt Gabe, “er is wel veel veranderd. Vroeger had niemand contact met die klant. Er sijpelt meer naar binnen. Een paar jaar geleden had ik een team meegenomen om een middag mee te luisteren met het belteam. Ik wilde ze laten zien welk radartje ze zijn in het geheel. Iedereen kwam helemaal enthousiast weer terug. Sommige dingen hadden ze ter plekke gefixt waarvan ze niet eens wisten dat het een probleem was. Je werk wordt er leuker op om te snappen wat je deel is in het geheel. En dat is belangrijk: dat je werk leuk is.”

Software is politiek

In het gesprek met Gabe komt er nog een derde speler om de hoek kijken. Die ‘begripvolle verbinding’ waar ik het steeds over heb, is niet alleen tussen DUO en de student. Het ministerie speelt ook een rol. Gabe: “Zij moeten het ook begrijpen. Wij moeten ook met hun wensen rekening houden.” Bij nieuwe wetgeving wil DUO dit agile aanpakken. Maar het ministerie wil dat de wet, zeg begin 2020 ingaat en wil graag helemaal aan het begin weten hoe die wet uitgevoerd wordt. Politiek plannen is een hele andere cycli dan software-ontwikkeling. Aan de binnenkant wil je agile werken, maar aan de buitenkant moet je het project verkopen met vaste mijlpalen en opleverdata. “Ik zit dan vaak met cross reference modellen te vertalen tussen twee werelden. Maar dat was vroeger ook wel zo, hoor.”

Past software-ontwikkeling dan wel bij de manier waarop we politiek bedrijven in Nederland? Of past de politiek nog wel bij de manier waarop de maatschappij digitaliseert? En de student, de burger, ziet al helemaal geen verschil tussen DUO of het ministerie. Dat is goed te zien in de 60 kaartjes die studenten uit Haarlem voor DUO-collega’s schreven. Voor de burger is het 1 (digitale) overheid.

Richard Pope, een Britse product manager schrijft veel over dit thema. Hij stelt dat als je bij de digitale overheid werkt, je per definitie in de politiek werkt. Want software is politiek. Hij schrijft over de invloed die software heeft in onze maatschappij, op onze politiek en de struggles tussen wetgevers en -uitvoerders en waarom de burger daar de dupe van is. En hij schrijft over mogelijke digitale toekomsten en dus oplossingen voor deze problemen.

Door het gesprek met Gabe realiseer ik me dat we onze organisatie steeds meer rond de ICT hebben georganiseerd, terwijl onze ministeries dat niet zijn. En dat deze ICT wel degelijk een machtsstructuur op zichzelf is. Is dat erg? Dat weet ik niet. Ik wil hier meer over weten en ga me hier de komende tijd ook in verdiepen. Tips zijn natuurlijk welkom :).

Dan de foto

Wanneer ik Gabe de fotootjes van mezelf laat zien om het concept van het foto-interview uit te leggen, zegt hij direct dat ik er niet leuk opsta. “Waarom lach je niet? Je kijkt zo verdrietig.” “Ja, maar daar gaat het nu niet om, het gaat om de afstand op deze foto,” probeer ik uit te leggen. Maar voor Gabe gaat het er wel om. Werken bij de overheid is vooral leuk. Dus hij wil er vrolijk opstaan.

“En,” zegt hij, “dat is ook de reden dat ik meedoe met je project. Want jij doet leuke dingen, en dit is ook leuk. Jij bent leuk, dus jij mag dichtbij komen. Als iemand stom of vervelend doet, dan niet.” Gabe’s waarden als begripvolle ambtenaar zijn: positief, respectvol, duidelijk, doelgericht en vooral: een goede tijd hebben!

Bubbel

En dan op het eind, wanneer ik de camera uitzet, zegt hij: “Maike, je zit in een bubbel. Alle mensen die je tot nu toe gefotografeerd hebt, die kende je al. Die vind je leuk. Maar hoe ga je van al deze gesprekken met individuen die je zelf kiest, een grote lijn ontdekken zonder dat het je eigen aanname is?” Hij kijkt me aan en zegt: “Mag ik iemand voor je uitkiezen? Iemand die je nog niet kent? Aan de achterkant van de digitale overheid? Dan kom jij ook uit je comfort zone.”

Jazeker! En het voelt alsof de zoektocht nu echt begonnen is.