Een bekende uitspraak onder ontwerpers is trust the process. Sinds ik 10 jaar geleden bij de overheid ging werken, heb ik als ontwerper van (digitale) overheidsdiensten voor burgers inderdaad vaak gehoord en gezegd dat je het proces moet vertrouwen. In deze blog vertel ik je waarom dat niet genoeg is als het gaat om overheidsdienstverlening.
Dit blog is een samenvatting van mijn eerste wetenschappelijke artikel ‘More than the process: exploring themes in Dutch public service practice through embedded research’. Dit artikel is gepubliceerd op IASDR2023 en je kunt hem hier downloaden. Wil je mijn onderzoek naar overheidsdiensten die goed zijn voor mensen volgen? Abonneer je dan op mijn nieuwsbrief.
Over overheidsdiensten
In veel westerse democratische landen is het de taak van de staat om te zorgen voor gezondheidszorg, onderwijs, veiligheid en sociale zekerheid. Dit doen we door wetten en beleidsmaatregelen te vertalen in publieke diensten. Het klassieke beeld van een overheidsdienst is een ambtenaar met een stempel achter een loket, maar tegenwoordig zijn diensten steeds meer gedigitaliseerd. Dit heeft de overheid als organisatie en de interactie met de overheid flink veranderd (Bovens & Zouridis, 2002).
Publieke dienstverleners zijn aan zet om de overheid (en haar wetten en beleid) te verbinden met burgers (met hun eigen behoeften). Een publieke dienstverlener kan 100% overheid zijn of zelfs helemaal commercieel, of iets daartussen. In mijn onderzoek ligt de focus op dienstverleners die echt overheid zijn: overheidsdienstverleners.
Mijn onderzoek doe ik in Nederland. Hier gebruiken we het woord ‘de uitvoering’ om deze organisaties aan te wijzen, maar sinds een paar jaar is er een verandering aan de gang. Na jaren bezuinigen en een paar dienstverleningsschandalen klinkt de roep om meer menselijke maat luid. Dit leidt tot allerlei veranderingsprogramma’s naar publieke dienstverlener binnen deze organisaties.
Een bewezen manier voor het leveren van mensgerichte (publieke) diensten is om deze mensgericht te ontwerpen. Met de opkomst van digitale diensten is wereldwijd in veel overheidsorganisaties een mensgerichte ontwerppraktijk ontstaan. Maar het toepassen van deze nieuwe competentie gaat niet zonder slag of stoot. Dat schrijven bijvoorbeeld Bason (2010), Clarke (2020), Downe (2020) en Greenway & Terrett (2018).
Wat is mensgericht ontwerpen?
Mensgericht ontwerpen is een vakgebied dat decennia teruggaat. Er zijn inmiddels zelfs ISO-standaarden voor excellente dienstverlening (ISO, 2021) en hoe je deze ontwerpt (ISO, 2019). Een belangrijk onderdeel hiervan is de ervaring van de gebruiker van de dienst. In welke mate kan die de service effectief, efficient en naar tevredenheid gebruiken?
Er zijn allerlei ontwerpmodellen om goede diensten te maken. De gemene deler: een combinatie van divergent en convergent denken, een iteratieve manier van werken en gebruikers betrekken bij het ontwerpproces.
Zeven jaar bloggen in de mix
In 2017 tikte ik mijn eerste blog over mijn werk om mensgerichte diensten te maken bij de overheid. In het archief vind je nu een lange lijst met blogs.
Samen met mijn promotoren Maaike Kleinsmann en Jasper van Kuijk nam ik al deze blogs onder de loep. We vroegen ons af wat we kunnen leren van al deze praktijkervaringen. Welke dynamieken zien we die invloed hebben op hoe overheidsdiensten gemaakt worden?
Onze onderzoeksopzet zag er zo uit schematisch:
We verdeelden alle blogs in vier projecten die elkaar (deels) opvolgden. Ik ga ze een voor een langs.
Project 1: het opzetten van een UX research praktijk bij DUO
Ik schreef de eerste blog over mijn werk bij DUO in 2017, en toen ik het team verliet in 2021, maakte ik een samenvatting van alle 98 blogs tot dan toe: de structuur van onderzoek.
Ik merkte dat de impact van gebruikersonderzoek laag bleef. Het proces was eigenlijk vaak al klaar wanneer het gebruikersonderzoek werd uitgevoerd, de website was al zo’n beetje af, het systeem kon niet worden veranderd en beleid had altijd voorrang.
Gebruikersonderzoek paste niet in de manier van werken van ontwikkelteams. Er was geen overkoepelende regie op feedback van gebruikers en er waren geen instrumenten zoals klantreizen om ontwikkelteams houvast te geven. Om dit bottom-up te veranderen was een flinke onderneming en het was niet prioriteit om de governance hiervan beter te structureren.
De positie van het UX-onderzoeksteam in de context van de organisatie zie je in deze tekening:
Voor het leveren van diensten die voldoen aan de behoeften van de gebruiker, moest er veel eerder in het proces rekening moest worden gehouden met de perspectieven van de gebruikers, merkte ik. Zo ontstond het volgende project.
Project 2: De begripvolle ambtenaar
Dit was mijn master onderzoek naar de rol van begrip voor burgers bij makers van de digitale overheid, ook bij DUO. De uitkomsten van dit onderzoek deelde ik eerder op debegripvolleambtenaar.nl en de totstandkoming kun je uitgebreid lezen in het archief van dit blog (2018 – 2020).
Ik gebruikte fotografie om samen met collega’s te reflecteren. Zo ging dat:
Ik had vier belangrijke inzichten:
- Participanten weten niet waar de verantwoordelijkheid van de burger eindigt en die van de overheid begint. Hierdoor komen ze dilemma’s tegen waar ze niet goed mee om weten te gaan. Bijvoorbeeld: moet een lening voor jonge studenten heel toegankelijk zijn online of juist hordes bevatten?
- Participanten ervaren geen ruimte voor hun eigen menselijkheid. Ze moeten neutraal zijn en de wet gewoon uitvoeren, maar maken wel van alles mee wat impact heeft op hen: reorganisaties, politieke wisselingen, onduidelijke communicatie en eigen onzekerheid. Reflectieve gesprekken blijven hierdoor achter.
- Participanten hebben geen overzicht hoe de burger de service ervaart en kennen daardoor ook niet hun aandeel in het geheel. Processen en verantwoordelijkheden zijn verdeeld. Ieder doet zijn stukje en geeft het estafettestokje door aan de volgende zonder precies te weten hoe het verder gaat.
- Participanten hebben niet de vaardigheden of voelen niet de vrijheid om te handelen naar de feedback van burgers. Als ambtenaar werk je voor de minister en wordt het al snel politiek, denken ze. De hiërarchie gaat van boven naar beneden: het ministerie maakt samen met het parlement de wet; de uitvoering voert uit.
Deze vier inzichten spelen op verschillende momenten in de estafette van wet naar loket een rol, zoals je in deze tekening kunt zien:
Project 3: de CoronaMelder app
Voor de app deed ik een deel van het gebruikersonderzoek bij het Ministerie van Volksgezondheid. Via de tag coronamelder kun je alle blogs teruglezen.
De corona-app koos ik als voorbeeld hoe het wél kan. Het ontwerp- en bouwteam kwam op een bijzondere manier bij elkaar en gebruikte de crisisomstandigheden om bij elke iteratie gebruikers te betrekken. Deze succesvolle manier van werken werd onder andere door het Adviescollege ICT-toetsing (2022) bevestigd.
Maar het succes glanst minder wanneer je de app niet op zichzelf bekijkt, maar als interactiepunt in de hele dienst, namelijk bron- en contactonderzoek. De verantwoordelijkheden om het coronavirus te bestrijden waren verdeeld over het ministerie en regionale organisaties (GGD’s). De dynamiek tussen deze organisaties leidde tot een minder effectieve app en dit had weer impact op de totale service.
Ook al is er dus veel ontwerpvrijheid en worden gebruikers vanaf het begin goed betrokken, hoeft dat nog geen succesvolle dienst op te leveren. Er is meer nodig. Apps en diensten maken deel uit van een groter eco-systeem, zoals deze tekening laat zien:
Project 4: een maand uit mijn eigen relatie met de overheid
Dat grotere eco-systeem verkende ik door op een grote kaart een maand mijn eigen interacties met de overheid bij te houden en daar uitgebreid de kant van de overheid bij in kaart te brengen. Dit project vormde het startpunt voor mijn promotie-onderzoek. Je kunt zelf door de kaart gaan op dit Miro-bord.
Ik leerde dat wetten en diensten voor de overheid altijd bulk zijn en een collectief karakter hebben. Voor burgers is het altijd persoonlijk. De totale interactie telt op, stress dus ook, en burgers verliezen al snel het overzicht. Je moet immers wel een totale nerd zijn om zo’n kaart te willen/ kunnen maken :).
Door het gebrek aan overzicht is het voor burgers moeilijk om hun relatie met de overheid te managen (Keizer, et al, 2019). Overheidsorganisaties houden hier geen rekening mee want iedere organisatie heeft zijn eigen processen, structuren en financiële stromen. Er is geen overkoepelende verantwoordelijkheid over de hele relatie met de burger.
De specifieke dynamieken van overheidsdiensten
Wat kunnen we leren van deze projecten uit de praktijk van overheidsdienstverlening?
- Er is spanning tussen collectieve en individuele waarden. Wat publieke waarde is, wordt gedefinieerd en besproken door politieke partijen, in het publieke debat en in het parlement. Project 2 en 4 laten zien dat het aan de overheidsdienstverlener wordt overgelaten om die collectieve waarde te vertalen naar individuele ervaringen, zonder dat ze de vaardigheden of richtlijnen heeft om dit te doen.
- Publieke diensten moeten inclusief zijn voor iedereen. Niet elke burger heeft dezelfde mogelijkheden om de relatie met de overheid te managen. Commerciële organisaties willen ook inclusief zijn, maar de overheid heeft een monopolie. Kom je er als burger niet uit, kun je nergens anders heen. Ontwerpen voor inclusie betekent een grote verscheidenheid aan gebruikers betrekken bij het ontwerpproces, maar zoals project 1 laat zien, is dit geen standaardpraktijk. Gelukkig laat project 3 zien hoe dit wel kan.
- Een top-down, hiërarchische cultuur belemmert focus op de gebruiker. Overheidsorganisaties opereren in een politieke context (met politieke afrekening). Lees: je werkt voor de minister en minder voor burgers. Project 1 laat zien dat UX-inzichten alleen op operationeel niveau werden toegestaan en geen invloed hadden op strategische beslissingen van de organisatie. Deze dynamiek wordt verder uitgelegd in project 2. Project 3 laat zien, vanwege de teamsamenstelling en de aard van de Covid-crisis, dat deze politieke cultuur een kleinere rol speelde.
- Feedback van gebruikers strijdt met beleidsimplementatie en ICT-wijzigingen. Wijzigingen rond beleid en ICT worden steevast hoger geprioriteerd dan de ervaring van burgers met de dienstverlening. In project 1 zie je weinig ruimte voor gebruikersfeedback in de werkwijze van de organisatie. Dit wordt verder gestimuleerd door de focus op het juridische aspect van beleid, zoals blijkt uit project 2. Project 3 laat juist zien dat met de juiste capaciteiten en prioriteiten, gebruikersfeedback een essentiële rol kan spelen in de werkwijze van een team.
- Overheidsdienstverleners zijn deel van een groter diensten eco-systeem. Organisaties maken deel uit van een samenspel van beleidsdepartementen en andere dienstverleners, waarvan sommige zelfs zijn geprivatiseerd. In project 4 zie je hoe elke organisatie zijn eigen vertaling van de wet (of delen daarvan) maakt naar diensten en geen verantwoordelijkheid neemt voor de impact van het geheel op burgers. De cultuur hierachter wordt uitgelegd in project 2. In project 3 zie je dit in de dynamiek tussen het ministerie en de GGD’s.
Twee buitenkanten
Leggen we de uitkomsten van de projecten naast de literatuur over goede dienstverlening, dan zie ik zeker kansen voor meer menselijke maat in overheidsdienstverlening. Maar dit is makkelijker gezegd dan gedaan.
De theorie over (het maken van) goede dienstverlening knelt in de praktijk van overheidsorganisaties. De politieke hiërarchie staat bijvoorbeeld haaks op het eerste principe van excellente dienstverlening (ISO; 2021): “manage de organisatie van buiten naar binnen”.
Je zou dan zeggen dat we een 180-graden omslag nodig hebben bij de overheid, maar dat doet geen recht aan het democratische karakter van publieke organisaties. Voor overheidsdienstverleners is het dus de uitdaging om zowel de organisatie van buiten naar binnen te managen als verantwoording af te leggen binnen de democratische context, en dus te luisteren naar twee buitenkanten. Zo ziet dat eruit:
Conclusie
Als we echt mensgerichte overheidsdiensten willen maken dan moeten we mensgericht ontwerpen op strategisch niveau omarmen in organisaties (project 1). Een organisatiecultuur die dit mogelijk maakt is daarbij essentieel (project 2). Maar zelfs wanneer de organisatie over de vereiste capaciteiten beschikt (project 3), betekent dit niet dat de hele dienstverlening goed voor mensen is, aangezien overheidsorganisaties deel zijn van een service eco-systeem (project 4).
Om dienstverleningsstandaarden en ontwerpprocessen toepasbaar te maken op de context van overheidsdienstverlening, moeten we ze aanpassen om met de specifieke dynamiek van de overheid te kunnen omgaan.
Wanneer we dit doen, stelt dit overheidsdienstverleners hopelijk in staat om burgers te helpen hun doelen in het leven te bereiken, zelfs als ze verschillende diensten van verschillende organisaties nodig hebben. De overheid als geheel moet voorbij silo’s werken, en beginnen met het orkestreren van de ervaring met overheidsdienstverlening voor burgers.
Hoe verder?
Deze standaarden en ontwerpprocessen verder ontwikkelen is natuurlijk een schone taak voor mij in mijn promotieonderzoek.
De komende tijd wil ik eerst een aantal concepten verder aanscherpen. Ik gebruik de term overheidsdienstverlener, maar de specifieke eigenschappen hiervan kunnen we nog wel wat meer uitdiepen. Ik ga er vanuit verschillende perspectieven naar kijken: vanuit de bestuurskunde, de service literatuur en vanuit het design veld. Ik zie het voor me als een schaal die je vanuit verschillende dimensies kunt gaan definiëren:
Dit najaar werk ik aan dit conceptuele kader. Daarna maak ik een onderzoeksopzet om in de praktijk te onderzoeken hoe Nederlandse nationale overheidsdienstverleners hun dienstverlening leren verbeteren.
Wil je hier vast meer over weten, lees dan verder in deze blogs over:
- de aanpak open actie-onderzoek die ik toepas in mijn onderzoek.
- een begin van het definiëren van publieke waarde in de context van overheidsdiensten.
- het ontwerpveld in kaart gebracht binnen de overheidscontext.
- de multi-disciplinaire aanpak van mijn onderzoek.
Referenties
Bason, C. (2010). Leading public sector innovation (Vol. 10). Bristol: Policy Press.
Bovens, M., & Zouridis, S. (2002). From street‐level to system‐level bureaucracies: how information and communication technology is transforming administrative discretion and constitutional control. Public administration review, 62(2), 174-184.
Clarke, A. (2020). Digital government units: what are they, and what do they mean for digital era public management renewal?. International Public Management Journal, 23(3), 358-379.
Downe, L. (2020). Good Services: How to design services that work. BIS Publishers.
Greenway, A., Terrett, B., Bracken, M., & Loosemore, T. (2018). Digital transformation at scale: Why the strategy is delivery: Why the strategy is delivery, London Publishing Partnership.
Keizer, A. G., Tiemeijer, W., & Bovens, M. (2019). Why knowing what to do is not enough: A realistic perspective on self-reliance (p. 157). Springer Nature.
ISO. (2019). ISO 9421-210 – Ergonomics of human-system interaction – Part 210: Human-centred design for interactive systems. Geneva, Switzerland, International Organization for Standardization.
ISO. (2021). ISO 23592 – Service excellence – Principles and model. Geneva, Switzerland, International Organization for Standardization.
ISO. (2021). ISO 24082 – Service excellence – Designing excellent service to achieve outstanding customer experience. Geneva, Switzerland, International Organization for Standardization.
Adviescollege ICT-toetsing. (2022). Evaluatie Ontwikkelproces CoronaMelder. Den Haag, Adviescollege ICT-toetsing.
Alle 43 referenties die ik in het artikel gebruikt heb, vind je hier.
