keuzes maken Archieven

Soms ontdek je het werk van een ander, waardoor je eigen werk ineens zoveel meer betekenis heeft. Dat gebeurde van de week toen ik hoorde over de term ‘systeem-level-bureaucraat’. Deze term komt van Mark Bovens. Hij is hoogleraar Bestuurskunde aan de Universiteit Utrecht en lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Hij werkte onder andere mee aan het onderzoek naar doenvermogen waar ik eerder over schreef.

De systeem-level-bureaucratie beschreef hij in 2002 samen met Stavros Zouridis in dit artikel. In 2018 schreven zij samen met Marlies van Eck ook nog dit aanvullend artikel. Gewapend met een roze markeerstift las ik gisteren in het park achter mijn huis de artikelen door. Aan het eind waren alle bladzijdes roze. Zo gaat dat soms.

Ondanks dat het oorspronkelijke artikel uit 2002 (18 jaar geleden!) komt, is hij voor mij nog steeds relevant. Het geeft mij woorden om uit te leggen waarom ik mijn onderzoek doe en waarom ik het belangrijk vind om te praten over hoe wij, als ambtenaren onze keuzes maken. In deze blog spiegel ik mijn onderzoek naar De begripvolle ambtenaar aan de hand van mijn favoriete passages uit de artikelen. Ik begin met die uit 2002, waar ik de paper uit 2018 erbij haal, vermeld ik dat.

Here we go.

De overheid is een computer geworden

De bureaucratie is niet meer wat zij geweest is. Wie aan de bureaucratie denkt, ziet massieve gebouwen voor zich waarin grote groepen mannen – bureaucraten zijn onveranderlijk mannen – dossiers verplaatsen, gewichtig in papieren kijken en parafen halen. Wie aan bureaucraten denkt, ziet kleinzielige loketbeambten voor zich die een aanvraag kunnen maken en breken en met één pennenstreek voor eindeloos oponthoud kunnen zorgen wanneer jouw gezicht hen niet aanstaat.

Inmiddels ziet het er naar uit dat die grootschalige uitvoeringsorganen van de verzorgingsstaat nu ook van binnenuit fundamenteel van karakter veranderen. Een van de drijvende krachten achter deze transformatie is de toepassing van informatie- en communicatietechnologie (ICT). Loketten worden vervangen door websites en geavanceerde informatie- en expertsystemen nemen de plaats in van contact- en beslisambtenaren. In plaats van rumoerige, onoverzichtelijke beschikkingsfabrieken met lastig te controleren uitvoeringsambtenaren, worden veel uitvoeringsorganisaties in hoog tempo stille informatieraffinaderijen waarin ambtelijke tussenkomst overbodig is omdat bijna alle beslissingen voorgeprogrammeerd zijn via algoritmen en digitale beslisbomen. Wie tegenwoordig aan bureaucratie denkt, zou vooral een zaal met zacht zoemende servers voor zich moeten zien met hier en daar een systeembeheerder achter een beeldscherm.

2018: we maakten de website taakgericht en volgens de laatste versie van UNO, ons design systeem

Twee jaar geleden begon ik met mijn ontwerpvraag: hoe kan de overheid een begripvolle verbinding hebben met burgers. Burgers, dat zijn natuurlijk mensen. Maar de overheid is tegenwoordig een computer. Een computer die gemaakt wordt door mensen. Bijvoorbeeld ik en mijn collega’s bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Wij zijn systeem-level-bureaucraten.

Wanneer je dag in dag uit aan die computer werkt, is het makkelijk om te denken dat het ook om die computer gaat. Maar daar gaat het niet om. Het gaat om mensen. Voor ons bij DUO gaat het onder andere om studenten, die willen studeren. Daarvoor kunnen ze stufi aanvragen, op duo.nl. Maar het gaat niet om die website. Het gaat om een zinvolle relatie met de overheid, die nu een computer is.

Van street-level-bureaucratie – de ambtenaar ‘op straat’ die beslist over je aanvraag en het vervolgens afhandelt -, via screen-level-bureaucratie – de computer ondersteunt deze ambtenaar – naar system-level-bureaucratie, het systeem beslist en voert zelf uit. Deze evolutie van de overheid beschrijven Bovens en Zouridis met een voorbeeld dichtbij huis: mijn eigen DUO.

Wie een studiebeurs aanvroeg, kreeg onherroepelijk te maken met toekenningsambtenaren van de afdeling Rijksstudietoelagen. Deze toekenningsambtenaren moesten per student vaststellen of deze niet alleen getalenteerd, maar ook onvermogend was, zodat kon worden bepaald of de student wel of niet in aanmerking kwam voor een beurs. Daarbij hadden ze grote speelruimte. […] Het kwam bijvoorbeeld wel voor dat het hoofd van een afdeling uit het raam zag dat een student zich met de auto meldde bij het kantoor van de uitvoeringsorganisatie en vervolgens besloot dat iemand die zich klaarblijkelijk een auto kon veroorloven ook zelf zijn studie wel kon betalen.

Ik ben best blij dat het nu niet meer zo is. Terecht hebben we de afgelopen decennia ons best gedaan die vrijheid aan banden te leggen. Ik onderzocht de nadelen van empathie en kwam tot de conclusie dat je juist niet wilt dat de overheid op basis van gutt feeling beslist. Je wilt niet dat een ambtenaar uit het raam kijkt om te zien of jij voldoet aan zijn idee van wat rijk is en dat daar je stufi op gebaseerd is.

Halverwege de jaren 60 werd de administratie van de studiefinanciering gemechaniseerd en startte er een geleidelijke ontwikkeling van een screen-level-bureaucratie. De eerste computers werden geinstalleerd en namen gaandeweg steeds meer functies van de toekenningsambtenaren over. In eerste instantie ging het vooral om ondersteunende handelingen, zoals het bewaren van informatie over een student of het printen van de beslissing van de ambtenaar. […] Naarmate de computer steeds meer functies overnam, werd de organisatie gedwongen om steeds meer aspecten van het beoordelingsproces te formaliseren.

Dit was ook nodig omdat er na de oorlog steeds meer studenten bijkwamen. In 1986 kwam de nieuwe Wet Studiefinanciering met een basisbeurs voor iedereen. In deze wet werd het beoordelingsproces zelfs gedetailleerd vastgelegd. De voorloper van DUO, de Informatiseringsbank werd opgericht.

Tien jaar later, rond 1996, werd er opnieuw flink gereorganiseerd. Daarvoor waren verschillende redenen. In de eerste plaats was de ‘klant’ uit het beeld van de organisatie verdwenen. De organisatie was primair gericht op het verwerken van formulieren, wat volgens de leiding ten koste was gegaan van de service aan studenten. De onvrede bij de studenten was daardoor groot, evenals de hoeveelheid klachten. Ook de medewerkers waren ontevreden: door de vergaande elektronische arbeidsdeling had het werk het karakter van een virtuele lopende band. Het computersysteem werkte eveneens onbevredigend.

Het systeem werd opnieuw bedacht en de organisatie kreeg een nieuwe naam: de IB-groep, zoals ik het kende uit mijn studententijd die in 2006 begon.

Omdat de informatieverzameling (het invullen van de formulieren) in toenemende mate elektronisch plaatsvindt via floppies, modems en internet, verdwijnen nu ook de screen-level-bureaucraten geleidelijk uit de organisatie. […] De leden van de organisatie houden zich niet meer bezig met het behandelen van individuele gevallen, maar richten zich hoofdzakelijk op systeemontwikkeling en -onderhoud, op het optimaliseren van informatieprocessen en op het aanbrengen van verbindingen tussen systemen in verschillende organisaties. Contacten met klanten zijn nog wel belangrijk, maar het gaat daarbij vrijwel uitsluitend om het geven van informatie door de medewerkers van de helpdesk. De transacties zijn immers volledig geautomatiseerd.

Toen ik dit las, dacht ik aan het verhaal van mijn collega die meedeed aan mijn workshop over tijdlijnen. Ik vroeg aan de groep om een tijdlijn te maken van je relatie met DUO. Elke 2 cm is 1 jaar. Zijn tijdlijn was 42 cm, hij begon bij DUO in 1999. Hij vertelde hoe zijn werk was veranderd en hoe zijn relatie zowel met DUO als met die klant steeds meer werd beïnvloed door ‘het systeem’. Na afloop van de workshop bleef hij nog een half uur plakken om er langer over door te praten.

Jean, Roos en Ate zijn systeem-level-bureaucraten

De uitvoeringsorganisaties zijn door de toepassing van ICT volledig van karakter veranderd. Ze hebben in de meest letterlijke zin geen straatniveau, geen street-level, meer. Contacten met burgers vinden niet meer plaats op de stoep, in spreekkamers of achter loketten, maar via camera’s, modems en websites. ICT heeft een centrale rol in de bedrijfsvoering van de organisatie gekregen. […] Expertsystemen hebben de plaats ingenomen van uitvoeringsambtenaren.

Deze expertsystemen, de computer die de overheid nu is, maken zichzelf niet. Tot onze rol overgenomen wordt door kunstmatige intelligentie maken wij ze, de systeem-level-bureaucraten. Bovens en Zouridis onderscheiden 3 groepen werknemers (en in hun aanvullend artikel uit 2018 een vierde) die op dit systeem-level overblijven:

ambtenaren die zich met de informatieverwerkingsprocessen bezighouden, zoals systeemontwerpers, beleidsjuristen en systeembeheerders. Bijvoorbeeld bedrijfsanalist Jean, domeinarchitect Frits, functioneel ontwerper Rob, kanalenstrateeg Mechteld, front-end-developer Ate en UX-onderzoeker Roos.
het management en zij die het productieproces aansturen. Ik denk aan delivery manager Gabe, teammanager Pauline en product owner Hessel.
de ‘interfaces’ tussen burgers en het informatiesysteem, zoals voorlichters, de helpdesk en de juristen die namens de organisatie beroeps- en bezwaarschriften behandelen. Collega’s zoals praktijkbegeleider voor de helpdesk Henrieke en mijn collega’s van het servicekantoor Rotterdam.
dataprofessionals, die analyses doen op de data die de organisatie beheert om beleidsrapportages te kunnen maken en nieuwe interventies te kunnen vormgeven. Bijvoorbeeld gedragsbeïnvloeder Nico.

Het afgelopen jaar ging ik de estafette van wet naar loket af, kriskras door mijn organisatie op zoek naar wie betrokken zijn bij het maken van de computer van DUO. Ik deed dit omdat ik wilde weten hoe zij hun keuzes maakte en welke rol begrip voor de burger speelt in hun werk. Alle collega’s die ik sprak en fotografeerde als begripvolle ambtenaar kan ik plotten op de 4 types van Bovens en Zouridis.

Daarbij valt het me trouwens op dat we bij DUO de laatste jaren ook een tegenbeweging meemaken, waarbij we het systeem niet meer ‘alles’ laten beslissen, maar we juist loketten en de menselijke blik terugbrengen. Bijvoorbeeld door meer op maat schulden te innen, persoonlijk contact op de Caribische eilanden aan te bieden en de ruime mogelijkheden voor coulance nu in de Coronacrisis.

Discretionaire ruimte: ons eigen goeddunken

De technische ontwikkeling van straat naar systeem heeft ook grote voordelen. Ik verwees al eerder naar mijn deep dive naar empathie: je wilt juist niet dat de overheid willekeurig is. De afgelopen 60 jaar heeft de overheid daarom een enorme stap gemaakt in het aan banden leggen van de eigen ruimte die beslissingsambtenaren hebben.

Persoonlijke voorkeuren of vooroordelen van uitvoerende ambtenaren spelen geen rol meer bij de vraag of je wel of niet een studiebeurs, toelage of bekeuring krijgt. Het expertsysteem is immers kleurenblind en kan ook niet uit het raam kijken of je met de auto bent gekomen. […] De systeem-level-bureaucratie is daarmee in feite een vervolmaking van het ideaal van legaal-rationeel gezag. Dankzij ICT is de uitvoering van de wet vrijwel volledig gedisciplineerd. Regelgeving en uitvoering lopen in beginsel geheel parallel. Niet de rechter, zoals bij Montesquieu, maar de uitvoeringsorganisatie zelf is de ‘bouche de la loi’.

Behalve dat het niet zo is. De discretionaire ruimte is verschoven van de toekenningsambtenaar naar ons, de systeemontwerpers. De systeem-level-bureaucraten. In een eerdere blog citeerde ik Marleen Stikker: “Technologie is niet neutraal. Wij maken het en het weerspiegelt wie wij zijn. Het doet ertoe welke keuzes worden gemaakt bij het ontwikkelen van technologie en wie er achter de tekentafel zit.”

In een experiment bond ik studenten en een aantal van deze systeem-level-bureaucraten aan elkaar met een geel touw. Ik vroeg mijn collega’s hoe ben je verbonden met een student? Het leverde 14 fascinerende gesprekken op. Voor mijn collega’s was het confronterend. De studenten die meededen, Britt en Milo, stelden hen vragen over de stufi: hoe deed je het zelf vroeger? Leende je? Wat zou je je kinderen adviseren? En hoe vind je dat de verbinding tussen DUO en studenten zou moeten zijn?

Ik vond het lastig om conclusies uit dit experiment te trekken omdat alle gesprekken zo verschilden. Iedereen zei wat anders, gebaseerd op eigen ervaringen. Iedereen had een eigen beeld van hoe de verbinding moest zijn, wie de touwtjes in handen mocht en wat ‘goed lenen’ eigenlijk is. Ik realiseerde me dat we het hier niet vaak over hebben. Toch maken al deze collega’s ergens in de estafette beslissingen die impact hebben op die verbinding. Hoe knoppen werken, hoe teksten er staan, hoe koppelingen worden gemaakt tussen verschillende applicaties of registers. Wij bedenken die computer en we stoppen stukjes van onszelf erin. Eigenlijk, ja, toch wel: naar ons eigen goeddunken. Of professioneler gezegd: we maken gebruik van onze discretionaire ruimte als systeem-level-bureaucraten. Aah, daar is die gutt feeling weer.

Het zijn met name de systeemontwerpers, beleidsjuristen en automatiseringsexperts die te beschouwen zijn als de nieuwe equivalenten van de oude street-level-bureaucraten. Daarmee bedoelen we dat zij degenen zijn wier keuzes medebepalend kunnen zijn voor beleid zoals dat in de praktijk vorm krijgt. Deze systeem-level-bureaucraten beschikken namelijk over de nodige discretionaire ruimte bij het omzetten van wettelijke kaders in concrete algoritmen, beslisbomen en modules. […] Deze systeem-level-bureaucraten maken voortdurend keuzes: welke definities worden gehanteerd, hoe worden vage termen ingevuld, welke processen worden op welke manier ingericht en met elkaar verbonden? Daarmee zijn ze, net als eertijds de street-level-bureaucraten, geen dociele beleidsuitvoerders maar beleidsmakers.

Ik denk aan Cees-Jan die vertelt hoe we bij DUO bedrijfsregels maken. Hoe we kiezen wat door de computer besloten wordt of wanneer er ‘een uitworp’ gedaan wordt: een menselijke blik voordat de beslissing naar de student gaat. Cees-Jan wilde gefotografeerd worden met veel licht, want “over deze afwegingen zouden we zo open mogelijk moeten zijn“. Ik denk aan Rob die bij de introductie van het leenstelsel betrokken was en de wet uit elkaar rafelde om vervolgens te kijken hoe hij er een technisch systeem mee kon ontwerpen. Rob koos een foto met “een blik in zijn ogen die geen waarde-oordeel geeft om zijn grote rechtvaardigheidsgevoel te verbeelden“.

Ik denk aan Elian die dicht op de huid gefotografeerd wilde worden: “Ik ben de maker van een digitale dienst waarmee een student een keuze moet maken. In welke mate ben ik dan ook verantwoordelijk voor de keuze die hij maakt? Niet, denk ik. Maar ik vínd er wel iets van. Als je moet lenen om te kunnen studeren, moet ik het je dan makkelijk maken om te lenen of juist niet?” En ik denk aan Roos die me wees op alle politieke belangen die aan je kunnen trekken. Hoe blijf je dan stevig in je schoenen staan en raak je “niet verbitterd“?

Jean kiest zijn foto als begripvolle ambtenaar: “Empathie voor een ambtenaar… pff…”

Kleur bekennen

We maken onze beslissingen niet objectief. Het is echt een illusie om dat te denken. In ons werk beslechten we tal van dilemma’s. Neem het leenstelsel. Wat je er persoonlijk van vindt, is niet relevant. Maar moet Elian de knoppen om te lenen dan moeilijk of makkelijk maken? Hoe definieert Nico wat goed leengedrag is zodat hij nudges kan bedenken om studenten dat gedrag digitaal te laten vertonen? Welk issue van Hessel prioriteit krijgt op de backlog heeft impact op hoe studenten MijnDUO gebruiken. Wat Mirjam wel of niet meeneemt in een uitvoeringstoets bepaalt hoe het ministerie feedback krijgt vanuit de uitvoering van het leenstelsel.

Mechteld wilde haar portret in zwart wit, want “net als DUO kan ik geen kleur bekennen“. Toch bekennen we als ambtenaren voortdurend kleur. We zijn mensen, we komen niet in zwart wit. Wat wij voelen, vinden en denken, heeft impact op ons werk. Het is belangrijk dat we ons bewust worden van deze gekleurdheid.

De kwestie is dus hier vooral: hoe zit het met de discretionaire ruimte van deze systeem-level-bureaucraten? Aan wie leggen zij verantwoording af voor de manier waarop ze de analoge wetgeving hebben omgezet in digitale beslisbomen, scripts en algoritmen?

Dit schreven zij in 2002. Toen was ik 14 en begon ik net te prutsen met mijn eerste blog op CU2, jazeker. Inmiddels ben ik 31 en zelf zo’n systeem-level-bureaucraat. In 2018 beschreven Bovens, Zouridis en Van Eck dat de afgelopen 16 jaar de expertsystemen alleen maar zijn toegenomen, meer en intensiever met elkaar gekoppeld zijn en dat de beslisruimte van de ambtenaren door het Agilewerken en de zelfsturende teams alleen maar is toegenomen. Voeg daar een bak steeds groeiende data aan toe waar wij als ambtenaren steeds vaker doorheen snuffelen op zoek naar interessante patronen om risicoprofielen van burgers mee te maken. Het gesprek over onze kleuren, aannames en gutt feeling heeft nauwelijks plaatsgevonden. Hun conclusie is onveranderd (en daarom vind ik ze na bijna 20 jaar nog steeds zo relevant):

Om de nieuwe patronen van de discretionaire ruimte in dit soort openbare bureaucratieën te beoordelen, hebben we meer diepgaand empirisch onderzoek nodig naar de interacties tussen datawetenschappers, software-ingenieurs en het algehele management, evenals de politiek-administratieve relaties die voortvloeien uit de nieuwe technologieën. […] In de nabije toekomst is de meeste discretionaire ruimte inderdaad digitale discretionaire ruimte.

Die digitale discretionaire ruimte wil ik onderzoeken in mijn eigen organisatie. Dat is waarom ik mijn collega’s bij DUO fotografeer als begripvolle ambtenaar.

Hoe ik mijn collega’s fotografeer, laat ik zien in een kwetsbaar zelfportret van de overheid. Of bekijk/ lees alle portretten en verhalen van de begripvolle ambtenaren.