Hoe ziet je leven eruit? En wat vind jij als student dat DUO daar echt over moet weten? Deze vraag kreeg een klas eerstejaars Creative Business studenten van InHolland in Den Haag. In 6 weken maakten ze in groepjes korte video’s over wat zij vinden dat DUO echt over ze moet weten.
Eerder vroeg ik studenten om een kaartje naar ons te sturen. Deze video’s zijn uitgebreider. Ze vertellen over de relatie tussen DUO en studenten vanuit het perspectief van studenten. Als je hen de vrije hand geeft en niet stuurt met eigen vragen of aannames, welke dingen vertellen ze ons dan? De opdracht was dus helemaal vrij: het mag overal over gaan, grappig zijn, serieus, lang of kort, echt of gespeeld: kom maar op. In deze blog laat ik een aantal video’s zien en wat ik van hen leerde.
Classic Kenny
De groep met Kenny bedacht een video over de wachttijd van DUO. Uuuuuuren. De ambtenaar in mij protesteerde. Ja, hallo. Dat is gewoon echt niet zo. Ik heb zelfs even het duo-nummer gebeld om te checken. Maar, daar gaat het natuurlijk niet om. In de presentatie vertelden ze dat ze bij het bedenken van de video een focusgroep van studenten hadden georganiseerd en dat dit zo’n herkenbare video was, vooral het einde. “DUO is hard to reach.” Dat is dan toch het gevoel dat ze bij ons hebben.
Classic Kenny
Halverwege het project moesten de studenten ook ineens binnen blijven door het Coronavirus. Dat maakte het filmen lastig. De groep van Kenny veranderde hun script en filmde het meeste thuis. De slaapkamer, de vieze keuken en de douche: het gebeurt allemaal in een kleine studentenkamer. En de fietstocht braaf op 1,5 meter afstand. Heel goed, Kenny!
De research voor Classic Kenny
Emma’s expedition
Deze klas bestond voor een groot deel uit internationale studenten. Voor hen is naar Nederland komen om te studeren best een stap. Je moet van alles regelen in een taal die je niet kent. En je moet maar net weten wat er is, en waar je voor in aanmerking komt. In een nieuw land ken je niemand en niet iedereen heeft een moeder die van alles voor je uitzoekt.
Emma’s expedition
Tijdens de presentatie vroeg ik of deze video gebaseerd was op hun eigen ervaringen. “Jazeker!” Koushan vertelde dat hij echt dacht “dat DUO een bar ofzo was”. “Je hebt gewoon geen idee als je in Nederland komt studeren en niemand vertelt je iets. Ook op de website zijn er zoveel opties: hoe weet je nu wat je moet kiezen?” Voor het maken van de video hadden ze ook andere internationale studenten gevraagd naar ervaringen. De meesten kwamen overeen, vertelden ze.
Rachel
Ook de video over Rachel hadden de studenten gebaseerd op hun eigen ervaringen. Deze video was een stuk serieuzer en ging over de struggles die buitenlandse studenten hebben in Nederland: weinig geld, ambitieus zijn en heel hard werken, je ouders missen en heimwee hebben. Ik vond het heel mooi in beeld gebracht.
Rachel
Om ‘Rachel’ te maken, had de groep eerst een empathy map gemaakt. Hier was some serious research gedaan. Rachel is bedoeld als persona voor een buitenlandse student die we bij DUO mogen gebruiken om ‘dat engelse stuk’ beter te maken.
Empathy map voor Rachel
Deze twee video’s over internationale studenten deden iets met mij. Ik weet natuurlijk wel dat er veel internationale studenten in Nederland zijn, maar ik had me er zelf, eerlijk gezegd, nog nooit zo in verdiept. Onze website, duo.nl, hebben we niet helemaal in het engels, alleen een klein stuk waarvan wij denken dat die informatie relevant is voor internationale student. Uit eerder onderzoek over inburgeren in Nederland weet ik hoe lastig het kan zijn om naar een nieuw land te verhuizen, van alles uit te moeten zoeken en je thuis te missen. Deze studenten lopen daar natuurlijk net zo goed tegenaan.
A Video for DUO
De klassieke haat-liefde verhouding met de stufi kwam in deze video prachtig tot uiting. Het viel me in eerder onderzoek op dat jongeren veel memes en drama gebruiken om hun ongemak te verbloemen (wat natuurlijk niet woke is als ik dat zo benoem, maar goed, onderzoeker for life). Deze video was geïnspireerd door Avicii’s I could be the one waarin iemand elke dag dezelfde shit over zich heen krijgt tot ze eruit breekt en ziet hoe het ook kan. De groep wilde in typische studentensfeer laten zien wat de grootste mismatch tussen DUO en studenten lijkt te zijn: ‘het duurt altijd zo lang’ en ‘we kunnen jullie niet bereiken’. Bier en noodles, elke avond, geen geld, totdat… jaaaa, DUO neemt eindelijk op. Nu komt het goed. Deze video: I love the drama <3.
A Video for DUO
Nu zit de rest van de week Avicii in m’n kop, maar anyway, superleuk om dit soort filmpjes binnen te krijgen. Ik vind het zo tof dat studenten er geen problemen mee hebben om dit soort eerlijke verhalen met ons te delen. Over stress, heimwee, geldstruggles, en tegelijkertijd doen ze het met een grap en weten ze het ook heerlijk studentikoos te verpakken. Love it.
Het valt me dat dat zij een heel eigen beeld hebben van hoe DUO is. Het maakt niet echt uit of wij een mooi persbericht sturen met prachtige cijfers. Het gaat om het gevoel: voelt DUO dichtbij? Heb ik het idee dat ik bij de overheid terecht kan? En als dat niet zo is, wanneer het er echt om spant, hoe kunnen we dan als DUO ervoor zorgen dat mensen dat idee wel hebben?
Al een tijdje wilde ik meer weten over de relatie tussen DUO en het ministerie, en welke rol begrip daarin speelt. Deze zomer leerde ik Mirjam kennen. Mij kende ze al, vertelde ze, want ze leest dit blog. Na een paar keer koffie, vroeg ik of ze ook mee wilde doen. Ja!
Mirjam begon in 1992 als programmeur bij DUO. In 2011 volgde ze ‘de Expeditie’, een programma voor niet-managers om je te ontwikkelen en meer ‘van buiten naar binnen’ te kijken. Een van de onderdelen was een bezoek aan de Rotterdamse wijk Charlois. Hier liep ze mee in een klas en kwam ze bij iemand thuis die taalonderwijs kreeg. Na het expeditie-programma was er iets veranderd voor haar.
Hier wilde ze iets mee gaan doen. “Waar lopen ze in hun leven tegenaan en hoe kun je van daaruit aansluiten? Dat is anders dan wanneer je achter je bureau nadenkt hoe je een beleidsdoel kunt halen.” Ze solliciteerde in 2012 op een vacature bij Beleid en Strategie, als accountmanager. Dit zag ze als de ideale brugfunctie tussen beleid en burger.
“Achteraf toch met een naïeve verwachting. Ik zou het wel even opschudden. Ik had er dus ook een oordeel over, dat ’t niet goed gebeurde.” In het begin was ze teleurgesteld. Als accountmanager heb je die rol niet. Het beleid maken, dat ligt bij het ministerie, bij OCW. Ze begon te solliciteren op andere functies. “Tot ik in die andere functies dingen las waarvan ik dacht, dat zou ik in mijn huidige functie ook kunnen.”
“Ik ging het kleiner maken. Wat kan ik als accountmanager wèl doen? Niet: hoe kan iemand in Rotterdam morgen opeens een heel ander leven hebben. Maar wel: kleiner en dichterbij.”
Wat doet een accountmanager?
Ik schreef eerder al over de weg van wet naar loket. Het maken van beleid gaat voortdurend door. Soms komt er een nieuwe wet over een heel nieuw onderwerp, maar ook de huidige wetten worden regelmatig onder de loep genomen en gewijzigd. Dit gebeurt op het ministerie. Het Ministerie van OCW is verdeeld in beleidsdirecties per onderwijssector, bijvoorbeeld Primair Onderwijs (PO, de basisschool). DUO is verdeeld in producten, bijvoorbeeld studiefinanciering, bekostiging (van scholen), registers, informatieproducten en examens.
Bij DUO zijn er accountmanagers voor beide verdelingen. Op het ministerie lopen de ‘sector-accountmanagers’ rond en bij DUO de ‘product-accountmanagers’. Samen slaan ze de brug tussen DUO en het ministerie. Mirjam is de accountmanager voor Registers en Internationalisering. Bijna iedere beleidswijziging heeft wel te maken met welke gegevens we vragen, bewaren en gebruiken, en dus de registers van DUO.
Een voorbeeld. “Stel, het ministerie wil dat we ook de schoenmaat van leerlingen op de basisschool gaan registeren. Mijn collega-accountmanager voor het PO bespreekt dat met mij, de accountmanager Registers. Ik vraag een analist om uit te zoeken of dat kan, of dat mag, en wat de kosten en tijd zouden zijn. Mijn collega-accountmanager bespreekt dat met OCW. Wanneer het een conceptwet wordt, komt er een officiële uitvoeringstoets (UT), die Mirjam ook begeleidt.
Proces van wet naar loket
Mirjam beschrijft een rol met twee kanten. Aan de ene kant ben je veel met processen en zakelijkheid bezig. Het gaat veel over geld en over bedrijfsprocessen. En aan de andere kant vertelt ze over verbinding en menselijkheid. Over hoe ze vanuit haar rol anderen uitnodigt om hun eigen beeld steeds te geven. Hoe ze binnen DUO juist als accountmanager vanuit ‘de bedoeling’ wil redeneren.
“Voor mij is die verbindende rol belangrijker.” Zo heb ik Mirjam afgelopen zomer ook leren kennen. Ik zocht contact met haar omdat ik haar wilde vertellen over de onderzoeken die we in het Online Team naar de doelgroep doen en de verhalen die we binnen DUO daarover vertellen. En of zij en haar collega’s daar ook iets aan kunnen hebben. Ik gaf als voorbeeld een onderzoek naar inburgeren in Nederland. Ze koppelde me direct aan een collega van haar die bezig was met een doenvermogentoets over dit onderwerp, en of ik haar wilde helpen. Ja, tof!
Mirjam over de rol van accountmanagement en haar verwachtingen
De bedoeling
“Eigenlijk is DUO ook een verbinder,” zegt Mirjam. “Wij schakelen tussen burgers en het beleid dat gemaakt wordt. We kunnen wel iets vinden van beleid, maar dat is onze rol niet. We kunnen signaleren dat een wetswijziging veel administratieve last gaat brengen voor een groep burgers, dat geven we dan aan bij het ministerie. Maar OCW besluit, samen met de politiek. Wij gaan het vervolgens zo goed mogelijk uitvoeren, en dus beleid en de burger verbinden.”
Ik beeldde de relatie tussen DUO en de student eerder uit met een touw. Maar Mirjam zegt eigenlijk dat DUO het touw is die het ministerie met de student verbindt.
Een student en een DUO-collega met het gele touw
Op dat touw staat een bepaalde spanning. Er wordt aan beide kanten aan ons, aan DUO getrokken. En beide kanten vragen een antwoord van ons. Dat is moeilijk, maar het is ook onze kracht. Om aan de ene kant bij het ministerie als een ‘echte Ome DUO’ te staan voor de student. En aan de andere kant om bij de student te staan voor het beleid en voor het ministerie.
De verbinding maken tussen die twee, dat is onze bedoeling.
Menselijkheid
Ik vertel over het fragment uit de Troonrede waar de Koning noemde dat medewerkers van uitvoeringsorganisaties soms voor een onmogelijke opdracht staan om die verbinding te maken. “Er zit spanning op dat touw. En als medewerker van DUO moet je jezelf daartoe verhouden.”
Een modus vinden in menselijkheid
Mirjam is ook coach. Zo spreekt ze ook collega’s die daarin zoekend zijn. “Je zit aan de telefoon en een student belt met een probleem. Je kan hem soms niet helpen. De ene collega zit dan klem en vindt dat echt heel moeilijk. De ander vindt een modus hoe je hiermee omgaat. Je kunt het niet oplossen, maar je kunt wel, als mens, luisteren naar de ander.”
Dat is een voorbeeld van mens-tot-mens contact, kun je die menselijke verbinding ook in het systeem ontwerpen? “Als DUO kunnen we niet iets vinden van beleid. En we weten niet hoe het uitwerkt in de klas. Als programmeur had ik er last van dat ik niet wist welk deel ik in het geheel was. Ik had iets gemaakt, een stuk programmatuur en als dat werkte, had ik mijn klus af. Maar waarom het nodig was? Dat wist ik niet. Ik vind dat iedereen die iets aan dat systeem maakt, moet weten wat de bedoeling ervan is.”
Als je weet wat de bedoeling is, dan maak je andere keuzes. “Want dan redeneer je niet meer vanuit jezelf, maar vanuit de ander.” Bijvoorbeeld de namen die je applicaties of functionaliteiten geeft. Veel daarvan zijn vanuit onszelf geredeneerd en niet vanuit de burger. Denk maar aan de bekende ‘wacht achter de lijn’ streep. Het is maar net van welke kant je staat, wat achter of voor de lijn is.
Begripvol accountmanagement
Er komen 3 woorden steeds terug in ons gesprek: verbinding, menselijkheid en ‘de bedoeling’. Woorden die Mirjam ook gebruikt om haarzelf als begripvolle ambtenaar te omschrijven. Van nature is ze nieuwsgierig. “Waarom zeggen mensen wat ze zeggen, en waarom doen ze wat ze doen?” Ze gaat uit van het goede van de ander en wil de ander ruimte geven.
In het groot door de vraag te blijven stellen: ‘wat is uiteindelijk de bedoeling en komt die overeen met de verbindende rol van DUO?’ En in het klein: ‘wat is onze eigen bedoeling en komt die voldoende tot zijn recht?’
Mirjam over haar begripvolle rol en uitdaging
Ik vind het heel mooi verwoord. Maar hoe doe je dat concreet? Dat vindt Mirjam ook een uitdaging. “Een periode hebben we bij uitvoeringstoetsen ook een paragraaf opgenomen over ‘the why’. Hier beschreven we wat de bijdrage vanuit de uitvoering gezien is. Maar dat is lastig concreet te maken.”
“Je kunt het beleidsdoel van OCW herhalen, maar dat is niet waar je als uitvoerder voor staat. Wat voeg je nu concreet als uitvoeringsorganisatie, als verbinder, toe aan dat beleidsdoel? En hoe benoem je dat?”
De foto
Tijdens het fotograferen maken we een foto waarop Mirjam een felle blik in haar ogen heeft. Ik vind hem prachtig. Zelf twijfelt ze. “Zo kan ik wel zijn, ja, maar het is mijn zakelijke kant.” Liever wil ze haar menselijke, verbindende kant op de foto laten zien. Ik haal de kruk weg en vraag of ze wil staan. Ze begint gelijk te bewegen. “Ik ben jaren danseres geweest,” vertelt ze.
Los van de afstand, het licht, de focus, en alle beeldtaal die ik normaal toepas in het begripvolle portret, kiezen we dit keer voor beweging. Ik doe een hele langzame sluitertijd zodat de beweging, de dans, ook op de foto te zien is.
Gisteren las ik in de Volkskrant het gesprek tussen Toine Heijmans en Marlies van Eck over de problemen bij de Belastingdienst Toeslagen. Van de week las ik de brief die staatssecretaris Snel naar de tweede kamer stuurde over ‘de invulling van de pijler ‘cultuur’ in de veranderaanpak bij de Belastingdienst’. Ook de koning noemde het in zijn toespraak.
Ik volg het allemaal met interesse. Dat komt omdat ik ook onderzoek doe naar de digitale overheid. Daar gaat dit blog over. Ik fotografeer collega’s die net als ik bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) werken als begripvolle ambtenaar en samen reflecteren we hoe wij onze keuzes maken.
Toen ik gisteren die column las, over hoe de belastingdienst vecht tegen z’n eigen burgers, raakte me dat. Want is dat bij ons, bij DUO, anders? In deze blog wil ik aan de hand van de column reflecteren op mijn eigen onderzoek. En uitleggen waarom het belangrijk is dat ik dit openbaar onderzoek, waarom het nodig is dat we ons laten zien als ambtenaren en ons hardop afvragen hoe we keuzes maken.
Hier gaan we…
Waarom de belastingdienst vecht tegen z’n eigen burgers.
Wat een titel. Right in the feels. Wanneer de verbinding touwtrekken wordt.
De Belastingdienst staat opnieuw voor het hekje in de Tweede Kamer en de vraag is niet meer wat de dienst verkeerd deed in z’n illegale jacht op onschuldige ontvangers van kinderopvangtoeslag, maar waarom. Wat is er in een overheid gevaren die niet voor z’n burgers staat, maar ertegen vecht?
Positiever geformuleerd: ‘hoe kunnen we als digitale overheid een begripvolle verbinding hebben met burgers’. Dit is de hoofdvraag die ik op dit blog onderzoek. Toen ik vorig jaar opnieuw ging studeren en dit onderzoeksblog startte, gebruikte ik mijn eigen organisatie als casus. Ik ben op zoek hoe wij onze beslissingen maken en dus wat ‘er in ons vaart’, zeg maar.
Marlies van Eck is jurist en werkte tien jaar bij de Belastingdienst, onder meer als ‘procesvertegenwoordiger’, zoals advocaten van overheidsdiensten worden genoemd. In de rechtszaal trof ze vaak genoeg fraudeurs, maar tegelijk stuitte ze op mensen met een consistent verhaal die toch hun toeslag werd ontnomen. Op kantoor probeerde ze te achterhalen waarom, en dat lukte niet. De computer had een verkeerd besluit genomen, en zij moest dat verdedigen zonder te weten waarom dat besluit was genomen. ‘Eerst denk je dat het aan jezelf ligt. Dan ga je twijfelen.’
Door het werk van Marlies van Eck ben ik me gaan verdiepen hoe we bij DUO computerbesluiten maken, en hoe open wij hierover zijn. Dit gaat verder dan alleen algoritmes. Het gaat over het ontwerp van het hele digitale overheidssysteem, waar computerbesluiten een onderdeel van zijn. Het gaat over ons, wie wij zijn als ambtenaren die dat systeem maken.
Ze stopte, en promoveerde vorig jaar op een onderzoek naar ‘geautomatiseerde ketenbesluiten’ – computers die beslissen. Conclusie: hoe die besluiten tot stand komen is onduidelijk, en dat schaadt de rechtspositie van de burger. Het is ook een antwoord op de vraag waarom de overheid mensen ziet als nummers, en niet als mensen. Die gigantisch in de problemen komen als ze de kinderopvangtoeslag onterecht wordt afgepakt, zoals nu blijkt.
Een van mijn onderzoekslijnen gaat over wat onze doelgroep van ons verwacht. Dit onderzoek ik door hen regelmatig op te zoeken. Bijvoorbeeld toen ik vorige week 60 studenten uit Haarlem vroeg om mijn collega’s een kaartje te schrijven. Een van de conclusies die ik trok na bijna 6 jaar onderzoeken, want zolang werk ik bij DUO, is dat studenten verwachten dat DUO begrip toont voor hen en hun situatie. Dat is de reden dat begrip zo’n grote rol op dit blog speelt.
Schrijf een kaartje naar mijn collega’s bij DUO. Wat zouden ze over jou moeten weten?
‘Het is zo gegroeid’, zegt Marlies, ‘en iedereen weet: het is niet handig. Maar daar stokt het want niemand is verantwoordelijk.’
Verantwoordelijkheid. Dat komt telkens terug in de gesprekken die ik heb en de experimenten die ik doe. Wie is verantwoordelijk voor de verbinding tussen DUO en de student? Wie mag de touwtjes in handen? Wat is onze rol? Bij DUO zijn hier veel verschillende beelden over, want zo concreet is dit helemaal niet. We beredeneren dit op basis van onze eigen empathie en aannames. Maar die zijn bij iedereen verschillend. Wie mag het zeggen? Hier sprak ik met kanalenstrateeg Mechteld over. Wie neemt verantwoordelijkheid voor deze verbinding?
Ik vraag collega’s of ik hen mag fotograferen als begripvolle ambtenaar. Ze laten zichzelf zien en vertellen over hun werk. Hoe zij beslissingen maken. Samen reflecteren we op het beeld dat zij mij geven en of ze hier tevreden mee zijn. Of dat het anders moet. Door zichzelf te laten zien en hardop in alle openheid te reflecteren, tonen ze verantwoordelijkheid en eigenaarschap voor hun visie en keuzes. Bijvoorbeeld analist Jean, die vertelt dat het perspectief van de burger geen onderdeel is van het werk van een analist, maar dat wel zou moeten zijn. Dat vind ik heel moedig.
Deze foto-interviews staan symbool voor hoe we als hele overheid naar ons eigen beeld moeten kijken en reflecteren. Zijn we blij met wat we zien? Op basis van de geciteerde column, denk ik: nee.
Mijn eigen avonturen met de Belastingdienst afdeling Toeslagen stopte ik maar in het laatje ‘ambtelijke desinteresse’, na de zoveelste niet-ondertekende computerbrief met fouten. ‘Er staat een machine en daar komen brieven uit, daar kunnen wij niets aan doen’, vertelde een medewerkster. Dat was in 2012. Ook toen al regende het klachten en Kamervragen over de Belastingdienst, die de handen in de lucht hief en niks zei, of hooguit, via de Belastingtelefoon: ‘U wilt het niet begrijpen meneer’.
Ik herken de onmacht van medewerkers aan de balie en aan de telefoon die proberen om de wet en de persoon achter die wet op elkaar af te stemmen. Wanneer de computer een fout maakt of het digitale loket niet aan de verwachting voldoet, moeten zij het oplossen. Zij krijgen de klagende burger met de vage computerbrief van DUO voor zich. Je hoeft een van deze medewerkers niet uit te leggen wat er mis is met de digitale overheid. Dat horen ze elke dag uit eerste hand.
Een half jaar geleden deed ik een experiment met collega’s waarbij ik wilde weten welke rol begrip speelt in hun werk. “Aan het eind van de dag moet je toch met die wet in je hand je werk doen,” vertelde mijn collega.
Hoe stem je de wet en de mens erachter op elkaar af?
Maar desinteresse is het niet, zegt Marlies. Het is vertrouwen op een systeem dat z’n eigen fouten herkauwt totdat het feiten worden. Burgers zijn slachtoffer van ‘het ketenverhaal’: de samenwerking tussen een archipel van instanties en afdelingen die blijven werken met dezelfde basisgegevens. Als die niet kloppen, klopt niets meer, en niemand die het ziet.
Ze vertelt over een vrouw die haar huis verkocht, drie maanden elders huurde en door de basisadministratie als samenwonend werd gezien, wat haar de huurtoeslag kostte. Onterecht. Maar de Belastingdienst ging toch in hoger beroep tegen haar bezwaar. ‘Waarschijnlijk denken ze: het staat zo in de wet en die moeten we volgen. Onbegrijpelijk.’
Laten wij ons dicteren door de computer, of kunnen wij als ambtenaren nog ingrijpen? Dit betekent dat we zelf stevig in onze schoenen moeten staan en niet slaafs de computer of het proces volgen. Dit betekent dat wij volgens zelfgekozen collectieve waarden moeten handelen. Wat zijn die waarden? Hoe moet je zijn als ambtenaar? Hoe willen we als maatschappij dat ambtenaren zijn? In een verbinding mogen beide partijen het zeggen. Het betekent dat we met de ander moeten praten, met de burger.
Met domeinarchitect Frits sprak ik over een basishouding die bestaat uit luisteren. Hij stelt dat “architectuur hoort te ontstaan, door goed te luisteren en bij te sturen”. De bekende feedbacklus. Maar zo is de overheid niet georganiseerd. Wij bedenken het van te voren, en dan voeren we het uit. Dan nog weer luisteren en aanpassen, kost veel geld en tijd. De feedbacklus hapert. Het zit niet in ons proces.
Maakt een computer een fout dan is herstel kostbaar, ‘dan treedt iets groters in werking dan die ene misstand’. Het wijzigen van een computersysteem is duur; wie dat binnen de Belastingdienst wil bewerkstelligen moet eerst een ‘business case’ maken waaruit blijkt wat het bespaart aan bijvoorbeeld personeel. Vroeger werd eenvoudig de werkinstructie aangepast, zegt Marlies, maar in de geautomatiseerde wereld kan dat niet. ‘Elke change kost maanden werk.’ En moet dus wel iets opleveren. Ook daarom verandert er weinig.
Zo’n change komt als issue binnen op een backlog van een ontwikkelteam. Hier sprak ik over met product owner Hessel. Dat issue is een van velen, en dan begint een afweging van technische, organisatorische en klantbelangen. Wat krijgt de hoogste prioriteit? We zeggen altijd dat het klantbelang bovenaan staat, maar de praktijk is toch anders.
Het is niet alleen belangrijk te onderzoeken hoe computers besluiten nemen, maar ook hoe de mensen die algoritmes maken beslissen. Daar bedoel ik niet alleen programmeurs mee, want alle rollen bij de digitale overheid hebben invloed op het resultaat. Wij zijn allemaal lopers in een estafette.
Daar komt bij dat de manier waarop wetgeving tot stand komt niet (meer) past bij de manier van software-ontwikkeling. Dat maakt dat software op zichzelf ook macht heeft, en dus politiek is. Dat verandert het speelveld en heeft grote invloed op het eindresultaat van aanpassingen in de wet en uitvoering. Hier sprak ik met delivery manager Gabe over.
Bovendien: ‘De menselijke maat is niet meetbaar.’ Er bestaat een ondoordringbare ‘lemen laag’ tussen de bouwers van de systemen en de bedenkers van het beleid, en de echte wereld. ‘Ze zien de consequenties van hun handelen niet. Je denkt dat je als ambtenaar onderdeel bent van een groter geheel waarover is nagedacht, maar dat is er niet. Dat was trouwens een conclusie die ik niet prettig vond om op te schrijven.’
Deze drie werelden, het beleid, de computer en de burger, wil ik met mijn onderzoek verbinden. Ik denk dat er wel degelijk een groter geheel is, maar ik ben het met Marlies eens dat bijna niemand dat overziet. Wanneer niemand het kan zien, is het er eigenlijk niet. Wanneer jij je niet kunt verhouden tot het grote geheel, weet je ook de betekenis van jouw deel daarin niet. Ook hierover sprak ik met delivery manager Gabe.
We kunnen als ambtenaren nog zo begripvol zijn, maar de lemen laag neutraliseert alle empathie. Als de meeste mensen deugen, waarom verdwijnt de menselijke maat toch ergens in de Bermudadriehoek van beleid, computer en burger?
Toen ik begon aan mijn onderzoek vond ik de digitale overheid overweldigend. Zo enorm. Groots. En zo technisch. Ga ik dat allemaal wel kunnen begrijpen? Overal is iedereen met van alles bezig en geen idee hoe het in elkaar zit. Ik werk al 6 jaar bij DUO en ontdek nog steeds regelmatig collega’s, afdelingen en werkgroepen waar ik van had moeten weten, maar niet weet.
Maar we zijn allemaal een loper in de estafetterace. We kunnen het wel begrijpen wanneer we overzicht krijgen. Daarom maakte ik een lijst van alle rollen die je nodig hebt om van wet naar digitaal loket te komen. Ik vroeg de collega’s die die rollen vervullen om mee te doen met een foto-interview en over hun werk te vertellen. Hun verhaal publiceer ik hier, openbaar, zodat iedereen, ook buiten DUO overzicht kan krijgen. Zodat we een echt estafetteteam worden die samen de race loopt.
Daar komt een ongelooflijke werklast bij: tienduizenden bezwaarschriften moeten weggewerkt bij de Belastingdienst, dus er is geen tijd om na te denken over individuele schade. ‘Als jij manager bent heb je één taak: de voorraad omlaag.’
Hier sprak ik met Mechteld over. Zij is een van de bedenkers van onze kanalenstrategie. De ‘voorraad’ op ons telefoniekanaal is hoog. Een altijd urgente vraag binnen DUO is: waarom blijven studenten bellen? En hoe kan dat minder?
Over Marlies’ proefschrift zijn duidelijke Kamervragen gesteld. Antwoord van staatssecretaris Knops: ‘Het is beslist niet de bedoeling dat de burger nadeel ondervindt van de keuze van de overheid om computers te gebruiken bij het nemen van besluiten met een financieel belang.’ Nee, het zou eens van wel. Knops kondigde een onderzoek aan, maar dat blijkt niet meer dan een inventarisatie van het aantal overheidsorganisaties dat algoritmes gebruikt: 48 procent. Zelfs dat was hem niet bekend.
Terwijl andere landen als Noorwegen en Frankrijk proberen hun computers te temmen ‘maakt Nederland het alleen nog maar elke dag ingewikkelder’, zegt Marlies.
Het is een zichzelf versterkend systeem, nauwelijks te stoppen. ‘Door technologie is ‘stoer’ optreden makkelijker geworden; je drukt op een knop en een paar honderd mensen krijgen geen geld meer. Dat is een enorme macht die de overheid nu heeft. Die verleiding is kennelijk groot. Dáár moet het gesprek over gaan.’
Waarvan akte.
Dit kan alleen als we nieuwe waardes toevoegen aan de overheid. De overheid is goed in processen, zeg maar de blauwe kant. We zijn niet gewend om open en kwetsbaar te zijn. Dat komt door allerlei redenen, waar bijvoorbeeld onderzoeker Roos en manager Pauline over vertellen. Mijn verhaal is zeker geen aanklacht tegen DUO. Ik ben ervan overtuigd dat al mijn collega’s super hard hun best doen. En toch moeten we het gesprek starten. Dat is spannend. Het is doodeng. Maar het is wel nodig.
Mijn droom is dat we als digitale overheid samen met burgers reflecteren. Zijn we blij met dit beeld dat we nu zijn? En zo niet, kunnen we samen een nieuw beeld ontwerpen? Een digitale overheid die wèl een begripvolle verbinding heeft met de mensen in Nederland?
Onze koning zei vorige week in de troonrede: “Medewerkers van uitvoeringsorganisaties staan hierdoor soms voor een onmogelijke opgave en de menselijke maat verdwijnt uit het zicht. De structurele verbeteringen die nodig zijn, vragen tijd en een samenhangende aanpak, waarvoor de regering voorstellen zal doen.”
Ik wil eindigen met een oproep. Laten we onze regering helpen. Wij zijn die medewerkers van uitvoeringsorganisaties. Hoe zien wij het? Hoe willen wij zijn en ons werk doen als begripvolle ambtenaar? Wat hebben we daarvoor nodig? Vertel het. Hardop. Deel het openbaar, online, juist waar iedereen het kan lezen en mee kan reflecteren. Gebruik #begripvolleambtenaar. En als je hulp nodig hebt om het te vertellen, wil ik je best fotograferen.
Over de rol van DUO zijn veel meningen. Studenten hebben bepaalde verwachtingen. De maatschappij verwacht een rol van ons, aangewakkerd door beelden uit de media. En medewerkers van DUO hebben er zelf ook ideeën bij. De afgelopen weken ben ik samen met collega’s aan de slag gegaan om die rol van DUO concreter te maken en vooral ook praktisch toepasbaar. In deze blog de stand van zaken.
“Je ouders worden je vrienden. En DUO wordt soort van je ouder. Je Ome DUO.” Student Milo noemde dat terloops in een interview. Die opmerking was de aanleiding voor een experiment met een klas studenten. Wat is de rolverdeling tussen DUO, je ouders, school, de media, maatschappij, je vrienden en jijzelf? De meeste studenten zagen zichzelf als slachtoffer en DUO, eventueel in combinatie met hun ouders, moesten hen redden. Is dat een gezonde rolverdeling, vroeg ik me af.
Tegelijkertijd deed ik ook een experiment met collega’s. Met een touw en twee studenten vroeg ik collega’s hoever zij van de student af stonden. Ik wilde weten hoe ze zich inleefden in studenten en vroeg wat voor keuzes ze zelf zouden maken in het leenstelsel. Of hoe wilden ze dat hun kinderen wel of niet gingen lenen. De uitkomst was zo divers als wat: iedereen had een eigen idee over hoe de relatie met studenten moest zijn en of lenen goed of fout is.
Als iedereen binnen DUO zijn eigen kijk heeft op de relatie met studenten en dus ook op wat onze rol hoort te zijn, zit er dan nog wel 1 lijn in? Iedereen maakt beslissingen in zijn werk. Wanneer we dat niet vanuit 1 gezamenlijk referentiekader doen, maar vanuit onze eigen beste bedoelingen (die dus onderling nogal kunnen verschillen), wat merken studenten daar dan van? In het onderzoek dat ik eerder met studenten van de HanzeHogeschool deed, merkte ik dat veel studenten zich schuldig voelen over hun lening. Op welke waardes baseren ze dat? Welke rol speelt onze communicatie daarin? Een ding komt goed naar voren: van DUO verwachten ze vooral duidelijkheid.
Eerst overzicht
Samen met collega’s van verschillende afdelingen (communicatie, sociale media, klantinteractie, webredactie en UX onderzoek) startten we, zoals ambtenaren doen, een werkgroep. We begonnen met het maken van een overzicht van alle communicatiemomenten en -middelen gecategoriseerd naar de levensfase van een student rond het thema lenen. Welke informatie moet je weten als je 17 bent en je oriënteert op je studie? Welke middelen zetten we daarvoor in? Welke kanalen vormen de verbinding wanneer je studeert tot aan wanneer je aan het werk gaat en je studieschuld moet aflossen?
Door het af te zetten tegen de levensfases van de student zagen we direct waar we veel communiceren en waar weinig. We zagen twee soorten communicatie: de procescommunicatie (bijvoorbeeld: je vraagt studiefinanciering aan en je krijgt een bericht terug dat het geregeld is) en zendcommunicatie (DUO houdt een webinar over de gevolgen van lenen). Bij de een ligt het initiatief bij de student, bij de ander neemt DUO het initiatief.
De toon van onze middelen
Om inzicht te krijgen in hoe we onze middelen maken en welke rol en toon er nu in verwerkt zitten, gebruikte ik het De-scription canvas van de toolkit Ethics for designers. In deze oefening pel je een communicatiemiddel af van ‘wat is het’, naar ‘hoe wordt het gebruikt’ tot ‘waarom bestaat het’. We merkten dat de middelen sterk van toon verschilden. De een was bijvoorbeeld jovialer en zei ‘Geen paniek!’ in het bericht. De ander was veel neutraler en feitelijker. Dit kan een paar redenen hebben:
het karakter van het kanaal. Facebook leent zich meer tot emotietaal dan een officiële brief van DUO. In een webinar waar een medewerker van DUO vertelt is het automatisch al meer invoelend dan op de website van DUO waar de toon veel neutraler en zakelijker is.
middelen die op verschillende afdelingen gemaakt werden, hadden vaak een andere toon. Dit deed me denken aan de oefening met het touw waar ook verschillende uitkomsten uitkwamen. We stoppen toch wat van onszelf in de communicatie die we maken.
het belang van de klant is soms in strijd met het belang van de organisatie. DUO wil liever dat studenten zo veel mogelijk digitaal zelf regelen en dus niet bellen. Om het bellen te voorkomen, duiken we vaak in de rol van ouder om via zendcommunicatie zoals Facebook, mailings en brieven te voorkomen dat er vragen ontstaan onder het mom van “we weten al welke vragen ze hebben voor ze er zelf mee bezig gaan.” Maar is dit bedrijfsmodel ook een gezonde relatie met studenten op de lange termijn? Of blijven we zo altijd achter onze eigen staart aanhollen?
We waren het niet altijd eens met elkaar of de toon bij het middel klopte. De noodzaak om met een gezamenlijke rol aan de slag te gaan was duidelijk.
Hoe bedenk je de rol van DUO?
En dan zijn we uiteindelijk toch bij die rol van DUO. Ik vond dit de moeilijkste stap. Hoe bedenk je de rol van DUO? Hoe zorg je ervoor dat iedereen het hierover eens is? Niet alleen collega’s, maar juist ook de studenten. Niets is zo veranderlijk als een relatie, dus die rol moet ook nog eens flexibel zijn. En praktisch toepasbaar zodat we bij het maken van een communicatieboodschap duidelijk weten wat we moeten doen, hoe we moeten communiceren en dus niet op ons buikgevoel hoeven af te gaan. Het moet ook nog eens niet alleen in 1 boodschap zijn, maar een rode draad vormen in al onze communicatie (en dat is nogal veel).
Hoe begin je? Hoe moet je denken?
In 2011 maakte de Reframing Studio in opdracht van het ministerie Binnenlandse Zaken een visie op het ontwerpen van publieke diensten. Reframing the relation between citizen and government noemen ze het. In hun relatiemodel zetten ze de intentie van de overheid (van perspectief bieden voor het individu tot het creëren van een sociaal collectief) af tegen de staat waar de burger zich in bevindt (van afhankelijk tot onafhankelijk). De Nederlandse wetten zijn in te delen in de vakken die dan ontstaan. Bijvoorbeeld de Bijstand, die is er om afhankelijke burgers perspectief te bieden. De APK is er voor het sociale collectief, maar we zijn als burgers wel afhankelijk. Per combinatie hoort een rol bij de overheid en het belang van de burger. Die rol bepaalt de toon waarop we met elkaar omgaan.
Dit invullen voor DUO is nog best lastig. Onze doelgroep kan zowel afhankelijk als onafhankelijk zijn, aan de hand van de eigen situatie of levensfase. En wij, ja, aan de ene kant willen we perspectief bieden en studenten helpen om hun studentenleven te betalen. Daarvoor zijn de ov-kaart, de aanvullende beurs en meer regelingen er. Aan de andere kant is het leenstelsel juist bedacht voor het sociaal collectief en niet per se in het voordeel van die ene student. Hoe moeten wij als DUO dit framework gebruiken?
Ik maakte een leeg canvas van het model zodat we hem zelf konden invullen. We bedachten een soort schaal. Het leenstelsel is er voor het sociale collectief. Maar… er zijn binnen het leenstelsel ook regelingen die studenten perspectief kunnen bieden. Tussen deze twee intenties moeten wij schakelen. In beide gevallen is de student redelijk afhankelijk van ons.
Onze rol als flexibele schaal
We kwamen uit op een schaal van betrokkenheid. Aan de meest rechtse kant zijn we neutraal betrokken. Onze toon is duidelijk en transparent. We vertellen hoe het zit. Dat betekent geen dubbele boodschappen. Nu is dat soms wel het geval. Bijvoorbeeld dat we op de site wel zeggen dat je studieschuld een rol kan spelen bij je hypotheek, maar niet welke rol en hoe het zit.
Meer naar links op de schaal kunnen we meer betrokken worden. Eerst door te helpen met kiezen. Ga je wel of niet lenen? Onder welke regels wil je terugbetalen? Kies je een week of weekend-ov? Voor mbo’ers jonger dan 18, laat je je stufi wel of niet eerder ingaan zodat je vast gratis kunt reizen? We helpen de student te kiezen door waardevrij de opties op een rij te zetten. En door te adviseren hoe je hulp kunt vinden. Zoals mijn collega Henk zei: “waarom zetten we niet gewoon op de site: lenen is een moeilijke keuze, vraag je pa om advies!” Een beetje menselijk meedenken zonder zelf te adviseren.
Helemaal links zijn we maximaal betrokken. Studenten die zo diep in de schulden zitten dat de deurwaarder op de stoep komt; dat kunnen we voor zijn. We kunnen hen pro-actief wijzen op betalingsregelingen en alles vast voor ze klaarzetten om hier gebruik van te maken.
De trigger
Wanneer schakel je van de ene naar de andere categorie van betrokkenheid? Standaard horen we in de meest rechtse rol. Door een trigger vanuit de student gaan we schuiven naar meer betrokkenheid. Dat kan zijn doordat de student zelf contact zoekt (de meest duidelijke trigger) en een vraagt stelt, maar het kan ook doordat we in het gedrag van een student een trigger zien, bijvoorbeeld een student die voor de 2e keer zijn betalingsregeling heeft geannuleerd door niet te betalen. Wat triggers zijn en naar welke betrokkenheid we dan moeten gaan, moeten we verder uitwerken.
1 brief naar iedereen
Als we een brief sturen, gaat die gelijk naar duizenden studenten. De informatie op duo.nl is voor iedereen gelijk. Hoe kun je daar die verschillende mate van betrokkenheid in verwerken? Hier moeten we nog veel uitwerken, maar wat we nu al weten is dat:
de procescommunicatie voor iedereen gelijk kan zijn. Hier neemt de student het initiatief om iets bij ons te regelen. Je vraagt stufi aan en krijgt een bevestiging. Dit is de eerste fase van betrokkenheid (+). Wij zijn neutraal. De toon is zakelijk. Informatie waarbij elk overbodig woord is weggesneden. We zijn duidelijk en transparant. We zeggen hoe het is.
de zendcommunicatie net iets anders moet, namelijk afgestemd op de trigger die we krijgen. De triggel bepaalt of de doelgroep ook echt op deze communicatie zit te wachten. Aan de hand van de trigger schakelt DUO over naar fase ++ of +++ moet en worden we pro-actief. Hierbij zal het type kanaal ook meespelen: op facebook communiceer je anders dan in een brief. De ‘voice’ is hetzelfde, zakelijk, objectief en duidelijk, maar de ‘tone’ kan variëren, op basis van onderwerp en doelgroep.
De toolkit
Om de betrokkenheid van DUO en de toon die daarbij hoort goed te kunnen toepassen in de communicatiekanalen en -middelen gaan we een toolkit ontwikkelen. Hierbij kun je bijvoorbeeld denken aan:
SEO. Procescommunicatie is gebaseerd op zoekwoorden. Als de SEO goed is, doet de content het werk.
nudges ontwerpen en op de juiste momenten inzetten. Als de klantreis soepel verloopt en we bewaken alle touchpoints, dan is het niet nodig om te nudgen. Waar het niet soepel gaat, daar kunnen we het inzetten.
dataprofielen maken om triggers te ontdekken om eventueel in actie te komen met zendcommunicatie
Wij hebben dus nog een flinke bak werk liggen deze zomer. Ik ben ook benieuwd hoe andere (overheids)-organisaties hiermee omgaan. Is jullie rol duidelijk? En hoe verwerk je die in de relatie met je doelgroep? Hoe communiceer je met hen? En klopt dit ook met de verwachting die je doelgroep ervan heeft?
In mijn eerdere zoektochten ontdekte ik dat er veel verschillende beelden zijn van wat begrip bij de digitale overheid nu is. En, wanneer ik dit aan collega’s bij DUO vroeg, die meewerkten aan het digitale loket, bleek dat het ook een persoonlijke vraag was. Wanneer het loket gedigitaliseerd is, is de persoon next in line in de verbinding met studenten de persoon die aan dat digitale loket werkt.
Een van de studenten van mijn onderzoeksgroep zei laatst: “Je ouders worden op gegeven moment je vrienden. DUO je ouder.” Dit raakte me. Hier zit zoveel achter. Ik vroeg me af of DUO en studenten wel in een gezonde relatie zitten, en daarom ontwierp ik een workshop om dat te ontdekken.
Toen ik in september samen met 10 studenten een kick-off in de kantine van DUO organiseerde over ons onderzoek naar schuldangst bij studenten, reageerden collega’s heel verschillend. De een reageerde verbolgen: ‘wat een gejank’, de ander ging dezelfde avond nog bezorgd met haar dochter praten. We hebben bij DUO niet een gezamenlijk referentiekader waarop we ons begrip voor de doelgroep baseren. Britt en Milo, 2 studenten van ons onderzoeksgroepje wilden daarom zelf in gesprek met mijn collega’s.
Vorige week stond ik met een touw om mijn middel in het centrum van Rotterdam. “Ik werk bij de overheid,” zei ik. “Hoeveel vertrouwen heb je in mij en hoe nauw wil je met me verbonden zijn?” Ik vond het heel spannend, maar het leverde ontzettend mooie gesprekken. Gesprekken die de start vormen voor mijn onderzoek naar onze relatie met de (digitale) overheid waar ik me de komende 2 jaar op wil storten.
“Met een laptop onder de arm langs scholen en universiteiten om de website laten zien, terwijl die nog niet af is. Gebruikers betrekken bij ons designproces. Feedback. Eng. Zo begon het vier jaar geleden voor DUO. Inmiddels maken we met onze tools snel en makkelijk prototypes, om gelijk te testen. We werken regelmatig samen met onze gebruikers. We doen aan cocreatie. En onderweg gaat er natuurlijk ook van alles mis.”
Afgelopen 14 oktober gaf ik een workshop op het RBB Congres samen met een van de gebruikers/ proefpersonen van het eerste uur: mijn studerende zusje. In dit blog de slides en een korte samenvatting hoe en waarom we bij DUO ‘echte’ gebruikers opzoeken.
